国企简史之二：国营经济管理体制的形成

在今年3月的国资委暨中央企业党史学习教育动员部署会上，国资委党委书记、主任，国资委党委党史学习教育领导小组组长郝鹏强调，学习党史要与学习新中国史、改革开放史、社会主义发展史相贯通，要突出央企特色、突出学用结合。

为突出党史学习的央企特色，企业思想家特邀国资国企研究专家、中国社会科学院剧锦文教授，帮助读者梳理了新中国成立以来国有经济和国有企业发展历史，以资读者系统了解国资国企发展沿革、国企改革脉络，进一步做到“学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行”。

文章将自今日起以系列形式陆续刊发，敬请关注。

建国前后，国营经济形成的历史表明，国营企业的资产完全归属于包括中央或地方政府所有。

因此，不同于普通的工商企业，它从诞生的那天起就与政府有着千丝万缕的联系。

当时在苏联政府的帮助下，很快形成了一套集中统一的国营经济管理体制；由于政府作为企业唯一的所有者，同样按照苏联模式实行了以行政管理为特征的计划管理制度和企业领导体制。

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-THE FIRST-

中央为主，地方为辅

在建国前夕的1949年5月，刘少奇在起草《中国人民革命军事委员会关于建立中央财政经济机构大纲（草案）》时，第一次初步设计了中央与地方在管理国营企业的体制，提出在中央要设中央燃料处、中央金属处、中央纺织处、中央工业处，统一负责管理相关领域的国有经济和国有企业。

1949年11月19日，当时的中财委在《中财委会管理企业各处（将来各部）之待决问题》中进一步明确指出：“国营企业与地方企业如何划分？哪些应属国营？

我国自行设计、自行安装、自行施工的北京石油化工总厂

图片来源：中国石化

具下列条件者，应归国营：（1）影响国库收入，对积累资本有重大意义者。（2）对人民生活有重大关系者。（3）目前规模小，但须大力发展者（如中国之毛纺）。此外凡产销范围是地方性的，均可划归地方。”

1950年3月，中央实行了统一财经的新体制，将国营企业分为三类：中央所属企业、中央所属委托地方代管企业、地方所属企业。前两类企业又称“国营企业”，后两类企业又称“地方国营企业”。

通常，规模较大或重要的企业都由中央主管部门管理，小型企业则划归地方政府管理。

1951年5月，政务院制定了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，要求地方政府对其管辖区内的中央直管企业，负有监督、指导和协助的责任。

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-THE SECOND-

“条条”为主，“分级管理”

“中央为主”是通过中央政府设置的职能部门来实现对企业的直接管控，即所谓的“条条”管理模式。

当时中央政府规定：“重工业部负责执行中央人民政府批准之该部各企业计划，并保证完成其数、质量之标准要求。

重工业部为了执行自己的业务，在部之下成立各局各处，包括：钢铁工业局、有色金属工业局、化学工业局、机器工业局、电机工业局、国防工业局等15个局（处）。

50年代末期的重庆钢铁厂 图片来源：重庆旅游局

从这个条例可以清晰地看到，一个政府职能部门管理了几乎包括拟定企业的生产计划、原材料的筹备与供应、成本和质量控制、产品的销售以及企业的财务预算等等一切的企业生产经营活动。

虽然也有监督私营企业经营活动这一条，但并不是其主要职能，事实上也没有管理这类企业的经验，常常是无暇顾及。

根据这样的体制安排，中央政府通过国营企业保证了自己对国民经济的管控能力。

据统计，1952年国营工业企业共有9517个，其中归中央所有的为2254个，占企业总数的23．59%，但是其产值却占全部国营工业企业总产值的71．61%。

在商业外贸方面，据1951年5月的统计资料，中央贸易部所属的各商业外贸专业总公司及其下属分支机构和职工，分别占全国国营商业外贸企业及分支机构总数和职工总数的56.84%和66.49%。

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-THE THIRD-

从“三人团”到“一长制”

早在土地革命时期，中央苏区就于1934年4月发布了《苏维埃国有工厂管理条例》，规定国有工厂的负责者为厂长，在厂长之下设工厂管理委员会，在管理委员会内由厂长、党支部代表和工厂职工代表组成了所谓的“三人团”领导层。

后来为了避免“三人团”内部的矛盾，根据地的公营企业实行了以厂长为主的“一元化”领导体制。

1948年1月，中共中央要求各解放区的公营企业建立工厂管理委员会和职工代表大会制度。

时任江西共青城农机厂厂长陈国祥（左）讲解拖拉机维修技术

图片来源：江西共青城农机厂

1949年8月华北人民政府颁布的《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例（草案）》，规定：

工厂管理委员会由厂长、副厂长、总工程师、工会主席、其他生产负责人和相当于以上人数的职工代表组成；厂长由上级机关任命；工厂管理委员会以厂长为当然主席。

新中国成立前夜颁布的《共同纲领》规定：“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导之下的工厂管理委员会。”

中共中央发表了《学会管理企业》的社论，提出国营企业应普遍建立工厂管理委员会制度。1950年2月，政务院财政经济委员会发出《关干国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》，再次强调建立工厂管理委员会和实现管理民主化，以发挥工人群众的生产积极性和创造性。

自此， 厂长领导下的“工厂管理委员会”就成为我国最早的国营企业基本领导制度。

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-THE FOURTH-

从“一长制” 到“党委领导制”

厂长领导下的“工厂管理委员会”在实施中，首先遇到国营企业中党组织的挑战：

由于大多数国营企业是通过没收官僚资本而来的，在接收时这些企业临时实行军代表制，由于企业原有的管理人员虽然有专业知识和业务能力，但政治上并不完全可靠；而党和政府派去接管的新管理人员，虽然政治上没问题，但又普遍缺乏专业知识和业务能力。

所以，党组织在管理企业上发挥了独特的作用。

也正因如此，国营企业在推行工厂管理委员会领导体制时，无法平衡与企业党组织之间的关系，企业党组织事实上成为了当时企业的实际管理者。

80年代上海造船厂党委成员参加党风廉政建设工作会议

图片来源：中船工业

1951年12月，中共中央政策研究室召集各大区和中直机关、中央各工业部、全国总工会及产业工会的代表讨论《中共中央关于国营工厂管理的决定（草案）》，会议认为：

过去东北推行的厂长负责制是将来国营企业管理发展的方向。但是由于关内各地需要经过一个过渡期，即必须首先完成民主改革和生产改革。在此期间，国营企业只能实行党委领导制。

本系列文章是在剧锦文先生《国企简史》文稿的基础上，编辑压缩、改编而成。由于篇幅所限，仅采撷其要而去其详述，由此产生的表述不清晰、不完整问题，由编者负责。如需完整了解相关内容，请关注《国企简史》文稿动态。

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编辑|丁凝 主编|张宁

校对|谷红欣 视觉|牛大伟