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为何产业新城项目与核心城市越远,经济效应越弱

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  产业新城PPP项目是政府和社会资本合作推动城镇化的一种新模式。本文主要研究产业新城公私合作城镇化项目能否有效推动县域经济增长。我们基于2000—2017年县级面板数据,采用倍差法评估了产业新城PPP项目对县域经济增长的影响。

  研究表明,

  (1)产业新城PPP项目显著推动了县域经济增长,这一结论在多项稳健性检验后仍然成立。

  (2)相容的联合性激励是产业新城PPP项目推动县域经济增长的主要机制。

  (3)产业新城PPP项目的经济增长效应存在地理衰减趋势。试点县与经济圈核心城市的地理距离越远,产业新城PPP项目的经济效应越弱。同时,产业新城项目的经济增长效应受到地方政府财政配套支付能力的影响;地方政府配套支付能力越强,产业新城PPP项目的经济收益越大。

  地方政府应根据县(市)承接转移产业的能力、生产比较优势和政府偿还支付能力,逐步有序引入产业新城PPP项目。同时,产业新城PPP项目需要重点解决公私双方在收益分享和成本补偿上的短期激励和长期激励的平衡问题。

  “产业新城”是由政府与社会资本合作、共同实施县域城镇开发的新型城镇化模式。这种城镇化模式的出现源于“减税降费”政策背景下,地方政府财力吃紧、县域城镇化建设需要拓展新的融资渠道。同时,以“市场效率”为导向的社会资本在了解市场需求,招商引资、园区运营服务等方面具备比较优势。由社会资本配置资源、引导生产要素的合理流动,有利于提高城镇化效率。

  然而,近些年来,公私合作PPP项目(Public-Private-Partnership,PPP)也出现了不少失败案例。在强烈的经济增长目标推动下,地方政府急于开展不符合地方生产比较优势的PPP项目,忽视项目运作风险,导致部分地区的PPP项目中止或搁浅,形成大量的资金浪费。

  我们收集了2000—2017年中国县(市)一级数据,通过构造面板数据的“渐进式”倍差法模型,实证评估县(市)引入产业新城PPP项目是否促进了县域经济增长。研究表明,产业新城PPP项目显著提高了试点县(市)的经济发展水平。

  相容的联合性激励是产业新城PPP项目产生良好经济效应的主要机制。完成财政增收、招商引资、基础设施建设等合同绩效考核目标后,地方政府和社会资本同时从城镇化创造的增量经济收益中受益。产业新城项目的经济效应存在地理衰减趋势;政府财政支付能力也显著影响了产业新城项目的经济绩效。

  此外,研究还发现,产业新城项目提高了试点县(市)的公共服务水平,但是环境改善效应不显著。值得注意的是,产业新城项目的经济增长效应在不同年份波动幅度较大,这要求政府和合作运营商在设计成本补偿方式和收入分享激励机制时需要充分考虑项目的全生命周期特征。

  制度背景

  “过度拥挤”已经成为中国不少大城市健康发展的突出瓶颈。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,依托辐射带动能力较强的中心城市,提高一小时通勤圈协同发展水平,培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。通过在大城市的周围建造卫星城市,疏通大城市过度拥挤造成的负外部性。

  中央政府提出,中国要走出一条新型城镇化的发展道路。各级地方政府要在“以人为本”的核心指导思想下,有序推动城镇化进程。这也意味着,未来中国的城镇化发展模式要更加注重城镇化发展的“质量”,避免只追求基础设施的投资数量。

  选择经济条件成熟、地理位置优越的县(市)实施城镇化开发,集合小城镇和大城市共同打造“城市群”,是新型城镇化发展的重要战略之一。从20世纪80年代开始,地方政府先后实施了包括“撤县设区”“撤县设市”等“造城”政策试点。虽然这些“造城”改革呈现良好的经济效应但同时也暴露出许多问题。例如,县级政府缺乏足够的财政能力、基层政府工作人员缺乏恰当处理政商关系的有效方式、地方政府招商引资困难并难以提供配套服务措施等。

  在产业新城城镇化发展模式下,合作的公私双方实施“政府主导、企业运作、协作共赢”的运营方式。政府通过财政补贴、股本投入、贷款优惠等方式招标社会资本。社会资本对城镇化建设的投融资、建设和运营负责。同时,政府和社会资本签订项目合同,就城镇化过程中需要实现的落地投资额、产业招商引资、园区服务和税收增长制定预期目标。待完成合同考核目标,地方政府按照承诺的成本补偿方式、使用增量财政收入对社会资本支付投资回报。社会资本收回成本及合理利润后,项目运营公司可选择将已经建设完成的成熟公共基础设施建设或新城移交给地方政府。这种新型的城镇化模式较好地克服了传统“造城”模式存在的政商关系不融洽、招商引资难等实际问题。

  地理上背靠北、上、广、深等特大城市的邻近县(市)较早实施了产业新城项目。近些年,中部、西部经济圈的核心城市也开始逐步在其周围的县(市)试点产业新城项目。产业新城项目被不少地方政府视为解决“城市病”、扩张城市面积、重新布局产业、调整产业结构的重要手段。地方政府偏好产业新城项目的另一个重要原因是,政府通过与社会资本合作,将项目建设风险和融资风险进行了恰当的转移。产业新城PPP模式明确了政府和社会资本的职责分配,政府一般在新城区的建设和开发中承担相对较低、有限的财力责任。

  社会资本不仅承担了主要的运营开发责任,其从政府获得的投资回报还需与项目运营绩效挂钩。以“华夏幸福产业新城”项目为例,政府在“产业新城”的开发过程中主要职责是供地以及负责整个区域内的管理工作。社会合作方负责投入全部资金,全面协助政府进行合作区域内的投资、开发、建设、招商和运营等工作。政府需要向合作商支付一定的服务费用,包括建设费用、土地整理投资费、产业发展服务费、规划设计服务费和物业管理费等。

  政府支付上述费用的前提是“合作期限合作区域内产生新增财政收入”。换句话说,如果合作方运营项目没有为地方政府带来新增的财政收入,政府并不承担向社会资本支付服务费的义务。通过这一协作方式,政府转移了新建城区的资金筹措责任,部分转移了开发建设风险。

  产业新城项目在实施过程中也出现了不少失败的案例。部分产业新城项目停滞不前,拖成烂尾工程,造成了巨大的开发沉没成本。总的来说,项目失败的原因包括三种。一是新城开发主体盲目上马产业新城项目,没有准确评估所在区域的产业优势。社会合作运营商忽视地方经济生产要素的贫富状况,盲目跟随,在缺乏产业资源的地区引进不恰当的产业,从而导致持续性的招商困难甚至失败。

  二是不少产业新城社会合作方在开发过程中并没有脱离传统产业开发的套路。住宅开发业务收入占合作运营公司营业收入的比重过大,合作商获取项目报酬的主要来源是传统的房地产开发。在传统的“园区+房地产开发”的建设模式下,一旦新建区对园区外人口引力不足导致住宅销售量下降或者是园区内既定的土地开发完毕,产业新城项目的资金和运作链条将承受巨大的财务压力。三是由于合作运营商单方面开发土地,销售房产取得的收益很难弥补基础设施建设和招商引资初期的巨额成本,政府逾期支付服务费或者不支付服务费,导致合作运营商无法及时回收投资成本、形成足够的收益投入下一个营运阶段。

  需要说明的是,产业新城合作开发商通常会选择市场潜力较大、邻近经济圈核心城市的县(市)作为产业新城试点地区,从而更好地享受大城市集聚效应的外部溢出。我们统计发现,实施产业新城项目的样本县(市)均在地理上靠近我国主要经济圈的核心城市。该制度特征会对实证策略设计产生显著影响,我们将在第三部分重点讨论。

  研究结果表明,产业新城项目试点县(市)相对于非试点县(市),规模以上工业企业增加数量和人均增量财政收入显著增长。增量财政收入和招商引资是社会资本获取投资回报的重要短期考核指标。一方面,在合同考核的激励下,社会合作方会尽可能地快速引入企业,通过土地开发等方式创造增量财政收入。

  由此,社会资本才能获得来自政府的约定投资回报,迅速获取下一阶段的运营资金。另一方面,对于地方政府而言,产业新城项目为县(市)带来了更多的财政收入,地方政府获得了更多的可支配财力。在相容的联合性激励下,地方政府和社会合作方均有动力推动产业新城项目的实施和良好发展。激励相容机制是产业新城PPP项目产生经济效应的重要原因。

  另外,产业新城项目并没有显著提高试点县的工业产出增加值和基础设施建设水平。在对应的两个模型中,政策变量的估计系数均为正,但不显著。新城吸引企业进入园区到企业增加产出需要一定的等待时间;同样地,基础设施的竣工也需要数月甚至数年的建设周期。考虑到PPP项目的全生命周期特征,对于产业新城项目的长期激励机制是否发挥作用的评价需要十分谨慎。

  总的来说,在产业新城PPP城镇开发的模式下,至少在短期内,地方政府与社会资本能够实现“双赢”。相容的联合性激励是产业新城PPP项目促进县域经济持续增长的重要原因。

  异质性检验

  1.区分城市群

  产业新城是城市群战略升级下的产物,产业新城项目依托城市群而存在,尤其是要依附城市群的核心城市而存在。城市群已成为运营商布局产业新城的主要区域,其中“京津冀”、“长三角”和“珠三角”城市群是社会资本运营商的热点布局区域。为了检验城市群对于产业新城PPP项目经济效应的重要性,本文将样本县(市)区分为“属于三大核心经济圈”(京津冀、长三角、珠三角)和“不属于三大核心经济圈”的子样本,检验处于不同城市群的县(市)实施产业新城项目在经济效应上是否存在差异。

  2.区分合作运营商

  产业新城PPP项目的社会合作运营商主要可以分为民营企业和非民营企业。民营企业的优势包括较高的市场化程度、产业基础和品牌优势、运营和创新能力比较强。民营企业的弱势是融资成本较高,与政府合作沟通存在一定的压力。这里,我们关心不同的社会合作运营商是否会导致产业新城项目表现出差异化的经济增长效应。因此,我们将合作运营商区分为民营企业和非民营企业,进行子样本回归。

  3.区分地方财力缺口

  实施产业新城PPP项目的主要目标之一是缓解地方政府公共服务供给的财力不足。地方财力缺口越大,产业新城项目弥补地方财力缺口、促进经济增长的边际效应越大。我们计算了各县(市)的相对财力缺口(人均财政支出/人均财政收入),并以财力缺口的中位值为标准将样本划分为“财力缺口较大”和“财力缺口较小”两组样本分别进行回归。

  从回归结果来看:首先,无论靠近三大核心经济圈还是非核心经济圈,产业新城PPP项目试点县(市)都呈现较好的经济发展效应;政策变量的估计系数分别在5%和1%的水平下正向显著。从系数大小上判断,属于三大核心经济圈的县(市)通过引入产业新城PPP项目产生的经济增长效应大于非三大核心经济圈的县(市)引入产业新城PPP项目的经济增长效应。

  其次,无论社会合作方是民营企业还是非民营企业,产业新城PPP项目都有利于县域经济增长,政策变量的估计系数分别在1%和5%的水平下显著为正。从系数大小上看,合作商是民营企业时,产业新城PPP项目更有利于推动县域经济增长。回归结果说明,民营企业在集聚产业、运营服务和创新能力上的优势更为突出。

  最后,从财力缺口上判断,产业新城PPP项目在财力缺口比较大的地区更能发挥对县域经济的推动作用;在财力缺口比较小的地区,引入产业新城项目对于推动县域经济发展的作用不显著。结论表明,在地方政府财力比较紧张的情况下,产业新城项目更能有效地补充地方建设资金,缓解地方建设的资金压力。

  产业新城PPP项目是由政府和社会资本合作的一种创新型城镇化模式。相较于传统的城镇化模式,这一公私合作项目降低了政府的财力负担,借由社会资本在市场效率上的比较优势提高了城镇化质量。本文基于县级政府2000—2017年的面板数据,使用渐进式双重差分模型,实证检验了产业新城这一新型“造城”政策的经济效应。

  研究表明,产业新城PPP项目显著提高了试点县市(市)的人均实际GDP水平,这一基本结论在一系列稳健性检验后依然成立。激励相容是产业新城PPP项目促进县域经济增长的重要渠道之一。然而,产业新城项目对县域经济增长的拉动作用呈现明显的异质性结果。一方面,产业新城的经济增长效应呈现了明显的地理衰减趋势。试点县(市)距离城市圈核心城市越远,其经济增长效应越弱。另一方面,地方政府财政支付能力越弱,产业新城项目对县域经济的拉动作用越小。

  受到“减税降费”政策导致的财力收缩影响,产业新城PPP项目不失为一种可供地方政府选择的新型城镇化方式,但产业新城PPP项目在实施过程中也有一些值得关注的问题。一方面,产业新城作为PPP项目具有典型的全生命周期特征,即在项目推行当期,社会资本会努力落实落地投资额以换取政府的投资回报。

  然而,在项目推行后的1—3年内,由于项目公司需要进行大量的基础设施建设,很少有项目收益回报和现金回流。这就要求地方政府充分考虑到这一特征,兼顾产业新城PPP项目的短期激励和长期激励,保障政府支持政策在整个项目周期的连续性和稳定性。

  具体来说,合同绩效考核指标的设定要兼顾产业新城项目的短期激励和长期激励,不能单以短期的绩效考核指标作为支付社会合作方服务费和补偿成本的标准。考虑到产业结构优化、基础设施建设等目标都有一定的调整和等待周期,地方政府要着重考虑在项目建设前期,信贷优惠、供地保障、税收减免等多项措施并举,保障社会合作方最低的项目投资回报,维持整个项目周期资金流的连续性和稳定性。

  另外,由于产业新城更容易在距离大都市近、市场潜力大的地区成功,我们并不鼓励县(市)在不考虑自身经济基础和产业优势的情况下随意引入同质化的产业新城项目。我们建议,毗邻经济圈核心城市的周边县(市)在充分考虑自身承接大都市产业转移方面的能力和生产比较优势的基础上,做好产业新城项目的“物有所值”评估,再行引入产业新城项目。

  部分资料来源:陈思霞,张冬连,产业新城PPP项目与县域经济增长,财贸经济. 2021,42

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