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国内外自贸区建设发展对北京的启示(上篇)

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  为应对全球经济体系调整,进一步提高开放水平,全面深化改革,自2013年起,我国先后分七批在全国设立了21个自贸区。面对新的国际环境和全球产业链重构的时代背景,紧密对接新发展格局,北京自贸区于2020年9月正式挂牌成立,被赋予更大的改革自主权,以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征,着力建设“两区”、“三平台”。

  从国内外自贸区多年的发展经验来看,高质量的承载空间对自贸区的可持续发展具有积极的推动作用。现重点研究上海和深圳自贸区建设与发展情况,整理总结国内外典型案例,梳理各自贸区在用地功能、与周边城市关系、配套设施、土地政策、评价体系等方面的重要内容,为北京自贸区的建设发展提供借鉴。

  目

  录

  01 自贸区用地功能研究

  02 自贸区与周边城市关系研究

  03 自贸区配套设施研究

  04 自贸区土地政策研究

  05 自贸区评价体系研究

  06 结语

  自贸区用地功能研究

  全球范围内自贸区发展历史悠久,呈现数量不断增加、功能趋向综合、管理不断加强的特点。目前,我国21个自贸区包含的70个片区主要分为转口集散、保税仓储、贸工结合、商务服务、综合型等类型,不断融入经济全球化发展趋势,适应不同发展需求,承担差异化发展任务,实现自贸区协同发展与错位互补。

  案例研究:

  上海自贸区发展经历了2013年首批设立、2014年扩区、2018年设立临港新片区三个阶段,目前共有九大板块,各板块功能各有侧重,特色优势基本形成(图1)。上海于2014年编制了自贸区产业规划和控制性详细规划,2020年编制了临港新片区总体规划,从市级统筹视角出发,促进各片区的错位互补和转型升级。

  
图1 上海自贸片区分布

  (图片来源:笔者自绘)

  其中,外高桥保税区、外高桥保税物流园区和浦东机场综合保税区为海关特殊监管区,产业用地占比达一半以上,平均容积率为2左右;陆家嘴金融片区是全球金融机构最密集、金融体系最完善、金融人才最丰富的地区之一,税收总额在各片区中最高,共有持牌类金融机构849家,占上海总数60%,金融从业人员近30万人,与香港金融从业人员总量基本持平,产业用地占比约为15%,核心区容积率达5以上,居住用地占比约为38%;金桥开发片区是上海高端制造业和生产性服务业高度集聚的重点区域,致力于打造智能制造高地和具有产业核心竞争力的国际化现代城区,工业总产值在各片区中最高,产业用地占比达到40%以上,平均容积率为2左右,居住用地占比约为10%;张江高科技片区是贯彻落实创新型国家战略的核心基地,聚焦集成电路、生物医药、人工智能等重点产业,致力于建设世界一流的科学城,高技术产业产值占比在各片区中最高,产业用地占比约为22%,平均容积率为2左右,居住用地占比约为22%。

  临港新片区是产城协同的特殊经济功能区,致力于建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系,发挥开放型制度体系优势,推动统筹国际业务、跨境金融服务、前沿科技研发、跨境服务贸易等功能集聚;洋山特殊综合保税区是我国唯一的特殊综合保税区,着眼于在岸业务和离岸业务统筹发展,重点培育国际供应链管理、国际高端制造及相关服务业、跨境综合服务业(表1)。

  表1 上海自贸区片区情况与产业绩效水平(2018年)

  
数据来源:上海浦东新区统计年鉴等

  韩国仁川机场自贸区是韩国获批最早的城市型自贸区,共三个片区,功能定位各有侧重。其中,松岛片区建设面积53.3k㎡,定位为“功能复合的国际新城”,包含国际商务、高端制造、港口物流、研发、教育、医疗、居住等各项生产生活功能,以产业功能建设和国际化的高品质生活服务的打造为建设重点,片区产业用地占比约35%,居住用地占比约16%;永宗片区建设面积98.4k㎡,是机场所在片区,主要功能为空港物流,以及包括航空培训、模拟飞行、航空研发等在内的航空产业,同时,通过多个旅游度假项目的开发,发展文化休闲旅游功能,除机场外,片区产业用地占比约40%(包含文化休闲用地20%),居住用地占比约15%;青萝片区建设面积17.8k㎡,定位为“外国人之城、研发之城、服务之城”,通过高尔夫球场、国际学校、大型商场等吸引外国人定居,并发展尖端汽车、机器人、新材料等研发功能和国际商务与金融服务,片区产业用地占比约18%,居住用地占比约28%(图2)。

  
图2 韩国仁川机场自贸区三片区用地功能分布

  (图片来源:http://fez.go.kr)

  北京启示

  加强片区统筹,实现协同错位发展

  上海、韩国自贸区各片区功能定位不同,产业功能占比也不尽相同,基本在15%-50%之间,其中,金融、商务等功能建设强度较高,生产、研发、物流等功能建设强度相对较低。北京自贸区在片区划定之初以产业功能为主,涉及三片区、七组团,各组团产业用地占比基本都达到50%以上,规划建设强度与上海基本持平,金融商务片区容积率达5左右,生产研发片区容积率1.5-2.5。借鉴国内外经验,建议尽快编制自贸区总体规划,合理布局产业、居住等功能。以京津冀空港、海港、陆港一体化建设为支撑,有机结合北京“四个中心”建设,重点探索形成优势互补、产业联动、错位发展的新格局,并为远期“增设”和“扩区”等做好准备。

  自贸区与周边城市关系研究

  随着自贸区范围内要素稀缺度的不断上升,其溢出效应不断凸显,国内外案例显示,各类人才、物质要素在自贸区内外交换频繁,带动周边腹地发展,提升规模效益。根据片区自身属性、发展需求等不同,形成多种自贸片区与腹地的对应模式。

  案例研究:

  上海自贸区发展带动城市空间体系转型升级,并促进周边区域承接产业转移,实现自贸区与周边地区的良性互动。其中,张江高科技片区作为自贸区内创新功能最强、面积最大的片区,基于空间的扩展,科技要素更聚集、创新创业更活跃、文化氛围更浓厚、交通出行更便捷、生活服务更完善、生态环境更优美,联动南部7公里的整个科学城范围,形成“宜居宜业”的内部循环。同时,内外联动科学城周边5公里范围,解决居住问题,满足不少于20%就业人口的居住需求,公交出行时间控制在15分钟。陆家嘴金融片区集聚高能级功能要素平台和重点金融、航运、总部机构,提升金融服务实体经济、促进全产业链发展和辐射长三角经济带的能力,周边5公里形成以高等级金融与贸易功能为主的中心簇群和包含专业服务、其他总部的差异化的业态布局。片区跳跃式地带动周边地区相关行业发展,而周边现代服务业差异化地为自贸区提供服务(图3)。

  

  图3 上海陆家嘴自贸片区周边功能分布

  (图片来源:上海市陆家嘴-世博单元规划)

  台湾全岛目前共设有七大自贸港区,规模从35公顷到536公顷不等。为支撑自贸港区的产业发展,每个入选港区的周边10公里到40公里的范围内,都布局有一个或数个工业园或科技园进行支撑,各自贸港区也根据周边园区的产业发展基础与优势,分别确定自身的产业发展方向(图4)。

  
图4 台湾自贸港与周边工业园区分布

  (图片来源:http://taiwan-ftz.com)

  新加坡经历了劳动密集型、资本密集型、技术密集型和知识密集型的四个产业发展阶段,自贸区建设向着以现代服务和高新制造等推动经济稳步高质量发展,目前共有九个自贸片区。其中,吉宝港自贸片区是新加坡规模最大的客货运港口,总面积105公顷,邻近重要公路和高速公路,经过现代化改造的港区可以提供大型仓储办公空间,以及与其他免税区相连的货物分配系统。紧邻游轮港口西侧建设以免税商贸为特色的大规模一站式综合型商圈,成为新加坡最繁华的区域之一。樟宜机场自贸片区为新加坡唯一的空运自由贸易区,总面积73公顷,经历了从纯物流到物流加工、专业商务相结合的转型发展过程,是与城市相隔离的围栏式园区,在生活服务方面全面依赖5公里外的城市(图5)。

  
图5 新加坡自贸区分布

  (资料来源:http://ura.gov.sg)

  美国自贸区的设立旨在促进和鼓励对外贸易、工业发展并增加就业,目前共设有250多个自贸区和500多个分区,通常由通用区和次区域两部分组成。通用区一般邻近港口、航道、高速公路等区域性交通设施,次区域是由多个空间相对分散的单独企业共同构成,沿城市内部的快速通道分布。无论是通用区还是次区域,其内部空间组织相对分散,以独立的小园或企业散布于城市中,因此,自贸区与城市空间联系相对紧密,依靠城市地区提供居住与生活服务(图6)。

  
图6 美国49号自由贸易区通用区与次区域空间分布

  (图片来源:http://www.panynj.gov)

  北京启示

  推动腹地融合,高效联动空间资源

  由国内外自贸区发展经验看出,自贸片区大多在5-10公里范围内形成支撑自贸产业的功能,紧密依靠周边城市提供配套服务,同时,与几十公里范围内的产业园区形成呼应和联动。北京自贸区划定以产业用地为主,更应统一考虑与周边城市功能的协调联动。发挥两区的制度、产业等方面的“溢出效应”,做好功能转移和承接,引领腹地转型升级,促进与城市融合发展。综合自贸片区与周边地区的现实问题与需求,建议尽快开展自贸片区与周边地区的详细规划工作,探索存量、减量背景下的城市发展路径与管控模式。

  自贸区配套设施研究

  近年来,国家在城市公共服务资源配置和科技创新保障方面均不断提出新要求,自贸区作为科技创新产业和国际人才集聚区,应在完善服务配置、提升环境品质等方面做出良好的示范。多地实践表明,创新企业、高素质劳动力和公共服务设施存在一定的空间对应关系,高等级、优质设施优先配置于创新人才集中区域。

  案例研究:

  深圳前海蛇口片区规划要求公共设施满足多元化、高标准、国际化的城市公共服务需求,吸引高端人才和企业集聚。在住房保障方面,持续改善职住关系,新建住宅主要用于人才住房、安居商品房和公共租赁住房等。围绕轨道交通、服务设施等供应高品质人才公寓,满足个性化需求。自贸区商品房和商务公寓(含宿舍)建筑规模比例约为2.4:1;在公共服务设施方面,集中布局国家级、区域级的重大公共服务设施,增加国际学校、国际医院等布局,公共服务设施和公用设施占建设用地比例约为6.3%,高于《深标》和相关建设标准的基准要求;在交通市政方面,着眼长远,聚焦科学技术发展前沿,积极运用交通新技术、新装备,探索未来智慧城市的交通发展新模式。规划着力打造以公共交通为主导,多模式、一体化、立体型的综合交通体系,规划与全市轨网规划相协调,共布局17条轨道线,极大改善片区对外公共交通通行能力;在绿色生态方面,系统布局网络化生态廊道,形成多样化、多层次的公园和绿化体系,其中前湾片区绿地广场用地达25%以上,结合产业、居住功能形成连续完整的开放空间体系。

  上海自贸区陆家嘴片区、张江高科技片区、金桥-外高桥片区所在的单元规划均对核心控制指标进行了明确要求,关于空间的常态化评估指标达15项以上,包括底线规模、公共服务设施、综合交通、生态安全等:到2035年,文教体卫养老等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到100%;400平方米以上绿地、广场等公共开放空间5分钟步行可达覆盖率≥90%;轨道站点600米用地覆盖率≥40%;公共交通占全方式出行比例≥40%;新增住房中政府、机构和企业持有的租赁型住房比例≥30%;新增保障性住宅中小套型比例达到100%等(图7)。

  

  图7 上海陆家嘴、金桥、外高桥自贸片区设施分布图

  (图片来源:上海市陆家嘴-世博单元、金桥-外高桥单元规划)

  上海临港新片区总体规划也对核心指标进行约束:每10万人拥有≥2个博物馆、4个图书馆、3个演出场馆和6个美术馆;生态空间用地占比≥65%;职住平衡指数100-120;人均公园面积≥15平方米等。其中,选址于片区东南部的世界顶尖科学家社区在规划阶段结合科学家群体的需求,围绕实验室和研发中心,打造创新孵化器和产业集群,提供商业、体育、艺术、文化、国际教育、5G智能社区等全面的城市基础设施服务。相比上海其他地区的单元规划,自贸区范围内的人均绿地面积、保障性住房占比、人均拥有设施数量、职住平衡指数等方面均高于其他地区。

  此外,结合日本筑波科学城、美国硅谷圣何塞等国际著名高科技园区经验,公共服务设施空间分布均衡,密度大、总量和人均用地指标高,呈现“小集聚、大分散”的特点,与用地布局关系紧密(图8)。强调各层级设施发展的一致性,且土地开发项目的实施必须与公服设施供应同步,以公服设施带动混合利用和相对较高的密度增长。

  
图8 美国圣何塞设施分布图

  (图片来源:http://www.sanjoseca.gov)

  北京启示

  提供优质服务,建设城市品质高地

  北京新版总体规划中进一步明确公共服务设施配置的内容和要求,提到了“高水平建设三城一区”与“构建覆盖城乡、优质均衡的公共服务体系”。两区建设应突出政府社会管理和公共服务职能,加强公共服务设施建设,加大政府对公益事业的投入。结合自贸区特色,积极引入国际人才社区、国际教育、医疗设施等高质量、个性化的城市服务,完善智慧基础设施、智慧交通设施等协调衔接,为建成“宜学宜研、宜居宜业”的片区提供有力支撑。结合各片区产业和人群特点,实行差异化、专门化的设施配置。

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  文章来源

  cityif

  作者 | 王若冰、徐碧颖、吕海虹、石晓冬、环迪、张晨

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