胡怡建：从三个视角看我国新一轮税收征管改革

作者：胡怡建

上海财经大学公共政策和治理研究院院长

公共经济管理学院教授、博士生导师

享受国务院特殊津贴专家

3 月24 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），这是继2015 年国税地税机构合作、2018 年国税地税机构合并之后，我国税收征管领域的第三次重大变革。这次改革的重要意义，可以分别从历史、现实和未来进行全方位、多视角审视。

从历史

看新一轮税收征管改革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼发展大局，紧扣时代脉搏，坚持顶层设计，总体规划，分步实施，循序渐进，着力推进税收征管从合作、合并再到合成三次重大改革，以夯实税收基础，理顺税收关系，增强税收功能，提升税收效率，更好地发挥了税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性作用。

税收征管合作改革。我国自1994 年实施分税制财政管理体制改革以来，实行国税地税两套税务机构相互独立的征管体制。站在当时的角度看，这顺应了分税制财政管理体制改革要求，有利于调动中央和地方两个积极性。但从现代国家治理对税收征管体制要求来看，国税地税机构分设客观上存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利等问题。2015 年，党的十八届三中全会确立的深化国税地税征管体制改革开始启动，在保留国税地税机构分设前提下，要求国税地税部门全面加强合作，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，理顺征管职责划分、创新纳税服务机制、转变征收管理方式、深度参与国际合作、优化税务组织体系和构建税收共治格局，全面提升税收征管效率。

税收征管合并改革。党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，作为此次改革的重要组成部分，税收征管体制迎来了第二次变革。2018 年7 月，根据《国税地税征管体制改革方案》，省级和省级以下国税地税机构合并，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构由合作向合并改革，有利于通过优化机构设置、统一执法标准、完善执法程序、严格执法责任，逐步建立起一个与国家治理体系和治理能力现代化相适应的规范、高效、统一的税收征管体系，进一步降低征纳成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用的有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义。

税收征管合成改革。把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，税收征管改革也与时俱进。2021 年3 月24 日出台的《意见》，从全面推进税收征管数字化升级和智能化改造、不断完善税务执法制度和机制、大力推行优质高效智能税费服务、精准实施税务监管、持续深化拓展税收共治格局等方面提出具体改革举措。这既是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，是“十四五”时期高质量推进新发展阶段税收现代化的总体规划，也是一次为推进执法、服务、监管系统优化，业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系融合升级的“合成”改革。

从我国三次税收征管改革的历史演变看，2015 年国税地税机构合作为合并打下基础，而2018年的国税地税机构合并又为第三次更大范围、更宽领域、更深层次、更高水平的合成创造了条件，改革始终遵循客观规律，循序渐进、步步深入。

从现实

看新一轮税收征管改革

国税地税机构从合作到合并，不仅是税务部门领导体制、运行机制、管理方式、职能职责的一场深刻变革，更是执法和服务标准、业务流程等方面的集成创新。通过税收征管体制改革，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用进一步发挥。

税收收入规模适度增长。2016—2020 年，在我国连续5 年实施大规模减税降费的前提下，税收仍保持持续稳定增长， 由2015 年11.06 万亿元（扣减出口退税）增加至2020 年13.68 万亿元（扣减出口退税），年均增长4.34%.这既为进一步减税降费、深化改革创造了条件，又为“六稳”“六保”提供了财力支撑。

税收征管能力持续增强。2016 年我国全面完成金税三期工程建设任务，形成了覆盖所有税种及税收工作各环节、运行安全稳定、国内领先的信息系统。2018 年实现征管数据向税务总局集中，建成自然人征管系统，并实现与个人收入和财产信息系统互联互通。从对纳税人实施分类分级管理、建立自然人税收管理体系，到构建电子税务局、金税三期上线，税收征管能力不断增强，税收治理能力与治理体系现代化水平持续提升。

“非接触式”办税有序展开。从2015 年国税地税部门在服务、征管、稽查等方面有序开展合作，一厅通办、一窗通办逐步推开，到2019 年实现原国税地税两套金税三期系统并库，再到如今“非接触式”办税缴费覆盖纳税人缴费人端征管业务事项的90% 以上，一系列以纳税人缴费人为中心、推进办税和缴费便利化的改革，为纳税人缴费人提供了更加优质高效的服务，使他们更有获得感。

税务行政审批大幅提速。为落实简政放权、放管结合、优化服务的要求，税务部门大幅度取消和下放税务行政审批项目，实现税收管理由主要依靠事前审批向加强事中事后管理转变。税务行政审批事项由2015 年的87 项减少至目前的6 项，取消了61 个税务证明事项。为适应纳税人特别是自然人数量不断增加以及企业经营多元化、跨区域、国际化的新趋势，税务部门通过转变税收征管方式，不断提高税收征管效能。

税收协同共治稳步推进。近年来税收征管体制改革与税收立法改革和制度改革协同推进，全面实施营改增、更大规模减税降费、个人所得税改革等各项改革陆续启动，税收征管改革在不断完善的同时，确保了税收制度的落实落细。以“三证合一、一照一码”改革为契机，扩大与有关部门合作的范围和领域。税务部门与涉税各方力量，构建税收共治格局，形成全社会协税护税、综合治税的强大合力，建立起了税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局。

对外开放提供有力支撑。近年来，我国积极参与国际税收规则制定。围绕建立合作共赢的新型国际税收关系，推动完善国际税收合作与协调机制，执行好《多边税收征管互助公约》和《金融账户涉税信息自动交换标准》，加强税收信息交换，形成深度交融的互利合作网络。多次联合有关国家税务部门和国际组织举办“一带一路”税收合作会议，建立健全“一带一路”税收征管合作机制，积极融入世界包容性增长框架。

从未来

看新一轮税收征管改革

“十四五”开局之年，党中央、国务院在《意见》中绘就了我国“十四五”时期全面深化税收征管改革的蓝图，为深入推进税务领域“放管服”改革、完善税务监管体系、打造市场化法治化国际化营商环境、更好服务市场主体发展提供了根本遵循。未来我国税收征管将呈现五大发展趋势：

智慧税收。治税有“数”，全面推进税务执法数字化升级和智能化改造，着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。一是充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进智慧税务建设；二是着力推进发票全领域、全环节、全要素电子化，降低制度性交易成本；三是深化税收大数据共享应用，不断完善税收大数据云平台，加强数据资源开发利用，持续推进与有关部门信息系统互联互通。

法治税收。执法有章，不断完善税务执法制度和机制，优化税务执法方式，着力提升税收法治化水平。一是全面落实税收法定原则，健全税费法律法规制度；二是严格规范税务执法行为，坚持依法依规征税收费；三是创新行政执法方式，推广“首违不罚”清单制度，积极支持新产业、新业态健康发展；四是加强税务执法区域协同，更好服务国家区域协调发展战略；五是强化税务执法内部控制和监督，构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系。

服务税收。服务有效，大力推行优质高效智能税费服务，更好满足纳税人缴费人合理需求。一是进一步精简享受优惠政策办理流程和手续，确保税费优惠政策直达快享；二是积极通过信息系统采集数据，切实减轻办税缴费负担；三是全面改进办税缴费方式， 不断拓展“ 非接触式”“不见面”办税缴费服务；四是不断优化税收营商环境，持续压减纳税缴费次数和时间；五是运用税收大数据智能分析识别，精准提供线上服务；六是完善纳税人缴费人权利救济和税费争议解决机制，维护纳税人缴费人合法权益。

监管税收。监管有方，精确实施税务监管，着力提升税法遵从度。一是建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用；二是加强重点领域风险防控和监管，加大依法防控和监督检查力度；三是充分发挥税收大数据作用，健全违法查处体系，精准有效打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等行为，保障国家税收安全。

共治税收。共治有为，持续深化拓展税收共治格局，实现全社会相关主体共同参与税收治理。一是加强部门协同，加强税务机关内部同一层级或不同层级税务部门共治；二是加强社会协同，积极发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人缴费人提供个性化服务；三是强化税收司法保障，实行警税双方制度化、信息化、常态化联合办案，进一步畅通行政执法与刑事执法衔接工作机制；四是强化国际税收合作，深度参与数字经济等领域的国际税收规则和标准制定，严厉打击国际逃避税，保护外资企业合法权益，维护我国税收利益，持续推动全球税收治理体系建设。

来源：《中国税务》2021年第5期