朱静：“片区开发”与“土地出让”

近年来在严防地方政府违规举债和隐性债务的大背景下，大量ABO授权模式下的投资人+EPC综合开发项目在各地大量出现。对地方政府来说，关键在于如何在相关法规政策的规定下依法开展项目建设，给予投资人合理回报，并防范项目实施过程中的风险。对于投资人来说，如何依法合规参与政企合作开发项目并有效控制各种风险，项目合作期内的建设资金如何筹集、投资回报及资金平衡方案如何落实等。目前的片区开发项目绝大部分的还款来源仍然是片区内的预期土地出让收入，但如何合规地应用，理论界和实务界都有不同的观点和做法。笔者在前几篇关于“片区开发项目合规性探讨”“片区开发重点及难点问题解析”等文章发出后，接到不少读者的电话和留言，其中不乏财政部门的专业人士提出“穿透看土地出让收入仍是财政性资金，使用财政性资金作为项目的还款来源是否涉及违规举债”等问题。笔者从对片区开发项目合规性的深入研究角度，将此话题作为一个专题，谈谈自己对“片区开发”与“土地出让”之间关系的理解和认识，以期对广大读者有所启发和帮助。

一、片区开发、土地储备资金、土地储备项目预算管理等政策文件规定

（一）片区开发与土地储备

在业界片区开发又称成片开发、城镇综合开发、区域综合开发等。按照自然与规划资源部《土地成片征收标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）的解释“成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。”

《土地储备项目预算管理办法（试行）的通知》（财预〔2019〕89号）“土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。”。可以理解为：包含了片区土地开发整理，片区公共基础设施开发建设的片区开发实质上就是土地储备工作的其中一个重要部分，即土地的前期开发或“一级开发”。

（二）土地储备资金的来源及筹资方式

按照《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定“土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决；《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第五条规定，土地储备资金来源主要包括：财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用；土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；地方政府债券筹集的土地储备资金；经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金等。

（三）土地储备资金主要用途

按照《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第八条“土地储备资金使用范围具体包括：（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出......”。

(四)土地出让收入使用范围

《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综〔2006〕68号）“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

征地和拆迁补偿支出：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，按照地方人民政府批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行。土地开发支出：前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等支出，按照财政部门核定的预算安排。支农支出：用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。城市建设支出：含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。”

（五）土地储备工作的实施

按照《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定“七、推动土地收储政府采购工作 地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”

上述可以看出片区开发项目使用土地出让收入的逻辑关系是：目前的片区开发可以视为土地储备中的土地前期开发；土地前期开发的资金主要来源于土地出让收入；土地前期开发的资金主要用于土地的征地征迁补偿，以及与之相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出；土地出让收入使用范围包括了征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出等；土地前期开发工作可以通过市场化手段委托第三方实施和开展。

因此，可以得出一个结论，即涉及土地前期开发的项目，可以使用土地出让收入作为开发建设资金的来源。

二、对土地出让收入规范管理的相关规定

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）：“土地出让收支实行“收支两条线”管理，即土地出让金必须全额缴入国库，支出只能通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，支出的项目则仅限于以下几类：（1）征地、拆迁补偿支出；（2）土地收购、收回、置换支出；（3）土地前期开发支出；（4）管理费用（招拍挂等费用）；（5）财务费用（贷款利息等）。”

按照《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）“二 切实加强融资平台公司融资管理……地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源......”

财综〔2016〕4号文第七条规定“项目承接主体或供应商应当按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”

《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号），提出了“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算”和在预算中遵循“先收后支”的总体原则。

三、如何理解“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”的规定

（一）政府对平台公司或地方国企参与的公益性项目包括土地前期开发项目，可以给予一定的财政补贴支持。

1、平台公司或地方国企参与城市基础设施投资建设的政策依据

近年来，从中央到各部委不断出台文件支持平台公司或地方国企参与城市基础设施投资和运营，并给予一定的财政补贴和支持，主要有：

（1）《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）：“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、盈亏自负。”

（2）《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）：“鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入；通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用。”

2、预期土地出让收入属于片区土地前期开发建设所需资金来源之一，也属于土地出让收入支出使用范围，片区土地前期开发项目承接主体或供应商按合同约定数额获取的是投资回报或报酬，不属于“偿债性”资金。

（二）地方政府采取封闭运作、授权投资建设运营及通过设立专项资金支持的办法，将片区土地出让收入支出全部纳入财政预算，遵循“先收后支”原则，支付平台公司土地前期开发的费用，符合《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）等相关规定。

（三）“预期土地出让收入”使用的合规性要点

1、应履行政府决策程序；

2、应全面纳入预算管理，“先收后支”；

3、应实行绩效考核；

4、应符合使用范围，使用土地出让收入的项目应限土地前期开发及土地出让收入使用范围内的项目，不应包括商业性项目。

三、关于“土地出让计划”

（一）土地出让计划在实务中涉及的问题

笔者注意到，实务中“土地出让计划”是投资人最为关心的合同履约的“保障性”文件，多数投资人在项目启动的一开始就会要求政府方提供相应准确能够平衡的土地出让计划，并要求土地出让金额与所开发片区的投资额相匹配，有的还会要求将土地出让计划的相关内容作为政府方的义务写进合同里；更多的还要求将某一个具体的地块未来的出让收入明确作为其项目的还款来源。但在我国对土地出让收入实行全面预算管理的政策背景下，上述这些要求有的并不可行且涉嫌违规。片区开发实践中关于“土地出让计划”存在的主要问题有：

1、投资人需要的土地出让计划以何种方式体现；

2、土地出让计划应主要包含哪些具体内容；

3、土地出让计划的相关事项能否在双方的投资合作协议中进行明确表述；

4、能否在出让计划中直接将挂钩的地块未来出让收入作为投资人的回报或项目公司还款来源，是否涉嫌违规举债；

5、能否在投资合作协议中约定“若政府未按约定土地出让计划完成土地出让或土地出让金未达到预期金额，社会资本有权控制投资节奏”等。

（二）“土地出让计划”在实践中的合规应用

首先，笔者认为土地出让计划不是法律上的承诺，不具有合同的约束力；其次土地的出让要受到土地指标等因素的影响，政府并无绝对自主出让的权利；最后，土地出让的价格只是一个测算，受政策等因素影响，出让价格能否最终全部实现也是无法确保的。因此，如果投资人只关注土地出让计划，并将其作为合同履约的唯一或“刚性”的履约保障是不科学也是不合规或涉嫌违规举债的。笔者总结了片区开发项目实践中与土地出让计划关联的合规做法主要有：

1、土地出让计划可作为实施方案的附件；

2、土地出让计划可以与项目的建设开发时序衔接，并实现测算时片区的整体平衡；

3、土地出让计划可以包含所出让的具体地块、出让面积、出让价格、出让时间等；

4、出让计划中不能把片区的某一具体地块与项目未来的还款来源直接挂钩；也不能对拟出让土地进行划分，并明确具体到地块出让收入所对应的项目；

5、不应在合作协议中约定“若政府未按约定土地出让计划完成土地出让或土地出让金未达到预期金额，社会资本有权控制投资节奏或方案”；

6、不应把是否完成出让计划作为投资人有权“调整投资计划或终止合同”的前提；

7、不能把“土地指标”的相关事项作为政府方的合同义务或保证投资人履行合同义务的前提;

综上，在未来的片区开发项目中，如何保证片区开发建设所需资金与土地储备、土地出让、项目建设时序相衔接；如何做好土地储备资金的规范使用和管理；如何落实社会资本在片区项目开发中的投资回报来源等问题，都需要详细了解和掌握国家对于土地储备资金、土地储备资金财务管理、土地储备项目预算等的一系列政策文件的规定并在实践中依法合规地应用。

朱静：上海市联合律师事务所高级合伙人，财政部PPP专家，江苏省财政厅PPP专家，中央财经大学PPP智库专家，PPP名人专家。主导过100余起PPP项目服务，发表70余篇专业文章，著有专著《政府（实施机构）PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》。