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张德喜诉辽宁铁岭县政府行政强制执行案

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  辽宁高院判例:集体土地被征收后,行政机关不得强制占用该土地

  

  裁判要旨

  在集体土地征收过程中,依照法定程序批准后,市、县级人民政府具有发布征收公告并组织实施征收行为的法定职责。被征收人阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行,市、县级人民政府不得强占。

  评注:集体土地被征收后,行政机关不具有强制执行权,在被征收人未交付土地的情形下,应当申请人民法院强制执行

  裁判文书

  辽宁省高级人民法院

  行 政 判 决 书

  (2020)辽行终1619号

  上诉人(一审被告):铁岭县人民政府,住所地铁岭市凡河新区金沙江路**。

  法定代表人:常东旭,该县政府县长。

  委托诉讼代理人:李琼,该县司法局工作人员。

  委托诉讼代理人:路村,该县政府法律顾问。

  被上诉人:马忠琴,女,1958年*月*日出生,汉族,住铁岭县,系一审原告张德喜妻子。

  委托诉讼代理人:孙敏敏,北京市京师律师事务所律师。

  委托诉讼代理人:马晓雅,北京市京师律师事务所律师。

  铁岭县人民政府(以下简称铁岭县政府)因张德喜诉其行政强制执行一案,不服铁岭市中级人民法院(2020)辽12行初20号行政判决,向本院提起上诉。在本院审理过程中,张德喜于2020年11月21日死亡,其妻子马忠琴作为本案被上诉人参加诉讼。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

  一审法院查明,2014年1月29日,辽宁省人民政府作出辽政地〔2014〕238号土地批件,批复同意将铁岭县农用地10.0282公顷转为建设用地,同时征收腰堡镇三家子村、范家屯村的部分土地,合计批准征收集体土地10.1429公顷,由当地人民政府以划拨方式提供,作为腰堡新城路网工程项目建设用地。张德喜是铁岭县腰堡镇范家屯村**村民,其在该村有承包地5.7亩,其中水田3.3亩,旱田2.4亩,均在上述批准的征收范围内。

  2014年2月14日,铁岭县政府作出《通告》和《铁岭县政府征地补偿安置方案通告》,主要载明了辽宁省人民政府辽政地〔2014〕238号土地批件批复的相关内容,以及被征收土地的土地补偿款标准、支付方式和农业人员安置方式。铁岭县政府与张德喜就补偿问题未达成一致意见,张德喜未得到土地补偿款及安置费,被征收的土地已经被占用并开始施工。2020年2月17日,张德喜通过申请政府信息公开的方式,获知辽宁省人民政府作出的辽政地〔2014〕238号土地批件的相关内容。张德喜对土地被占用行为不服,于2020年5月21日向一审法院提起本案诉讼。

  一审法院认为,本案的主要争议焦点为:一、铁岭县政府是否属于本案适格被告;二、张德喜的土地被占用是否符合法律规定。

  一、关于铁岭县政府是否属于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”通常情况下,行政行为一经作出,该行为的主体就已确定。但张德喜至今未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书,因而无法通过行政行为的署名认定强制占用土地的责任主体。因此,本案的适格主体,只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”

  《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”根据上述规定,在集体土地征收过程中,市、县级人民政府具有发布征收公告并组织实施征收行为的法定职责。在无主体对强制占用土地行为负责的情况下,人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。

  本案中,铁岭县政府是被征收土地所在地的县级人民政府,其作出了征收通告和补偿安置方案通告,张德喜被强制占用的土地位于征收范围内,在双方未达成补偿安置协议且涉案土地已被强制占用并开始施工的情况下,铁岭县政府又无法举证证明强制占用土地行为确系在其不知情的情况下由其他主体强制占用,因此,人民法院可以推定其实施或委托实施了被诉强制占用土地行为并承担相应责任,铁岭县政府属于本案适格被告。

  二、关于铁岭县政府强制占用张德喜土地是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”本案中,铁岭县政府及其土地行政主管部门在未作出责令交出土地决定,未申请人民法院强制执行的情况下,强制占用了张德喜被征收的土地,既超越法定职权,又违反法定程序。因本案强制占用土地行为属于违反法律规定的事实行为,不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定,判决:确认铁岭县政府强制占用张德喜被征收的土地的行为违法。案件受理费50元,由铁岭县政府负担。

  铁岭县政府上诉称,一审原告所诉的强占行为并非铁岭县政府所实施,而是由施工单位铁岭市创力路桥工程有限公司施工挖方过程中对案涉土地造成了破坏,且已于当年完成施工并回填挖方,故案涉占地行为并非行政行为。请求撤销一审判决。

  马忠琴答辩称,一、上诉人逾期提供证据,不符合举证规定。二、土地被征收后占用土地修路的行为系市、县政府及其部门的职权或者职能,建设单位、施工单位等民事主体无实施强制占用被征收土地施工建设开发的权力,故铁岭县政府为适格被告。三、案涉行为并非临时占用土地行为,系实施征收建设项目的行政行为。综上,请求驳回上诉,维持原判。

  本院经审理查明的事实与一审法院一致,本院予以确认。

  本院认为,本案的争议焦点为被诉行政强制执行行为的实施主体及合法性问题。

  关于行政行为实施主体问题。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。根据上述规定,在集体土地征收过程中,依照法定程序批准后,市、县级人民政府具有发布征收公告并组织实施征收行为的法定职责。

  本案中,案涉集体土地征收经辽宁省人民政府批复批准,铁岭县政府是被征收土地所在地的县级人民政府,其作出了征收通告和补偿安置方案通告,张德喜被强制占用的土地位于征收范围内,在双方未达成补偿安置协议且案涉土地已被实际占用并开始施工、铁岭县政府又无法举证证明被诉行为确系在其不知情的情况下由其他主体实施,一审法院推定铁岭县政府实施或委托实施了被诉强制占用土地行为并无不当。铁岭县政府上诉主张其不是实施主体的上诉理由,没有事实和法律依据,本院不予支持。

  关于被诉行政行为合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。本案中,铁岭县政府及其土地行政主管部门在未作出责令交出土地决定,亦未申请人民法院强制执行的情况下,强制占用了张德喜被征收的土地,违反法定程序。因本案强制占用土地行为属于违反法律规定的事实行为,不具有可撤销内容,一审判决确认违法亦无不当。

  综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,本院予以维持。铁岭县政府的上诉理由没有事实和法律依据,对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决如下:

  驳回上诉,维持原判。

  二审案件受理费50元,由铁岭县人民政府承担。

  本判决为终审判决。

  审判长康宪雷

  审判员禹政一

  审判员吴晓红

  二〇二一年三月二十三日

  法官助理李鑫

  书记员鞠林

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