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新时期陆海统筹的技术难点、 理论框架体系与实践探索

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导语

作者北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体中心副主任、总体中心一所所长尚嫣然,北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体一所主任工程师冯雨,北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体一所项目经理崔音在《规划师》2021年第2期撰文,随着国土空间规划体系全面建构,落实陆海统筹是新时期实现生态文明、绿色发展的必然要求。陆海统筹在空间规划视角下的相关理论还处于初步探讨阶段。在深刻了解陆海两个复杂系统的资源差异性、法典原则性、空间过渡性和功能互补性等内在规律的基础上,文章基于国土空间规划统筹的视角,建立包括陆海资源系统保护、陆海主体功能协调框架、陆海空间统筹框架和陆海统筹制度体系在内的陆海统筹“四位一体”理论框架体系。最后以临海市国土空间规划为例对陆海统筹实践框架进行实证研究,并总结陆海统筹的实战经验,以期为其他城市的陆海统筹规划实践提供借鉴。

[关键词]国土空间规划;陆海统筹;临海市;新时期

[文章编号]1006-0022(2021)02-0005-08

[中图分类号]TU984.183

[文献标识码]B

[引文格式]尚嫣然,冯雨,崔音.新时期陆海统筹理论框架与实践探索[J].规划师,2021(2):5-12.

0 引言

继“五个统筹”之后,陆海统筹的思想应运而生。党的十九大报告提出“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”,将陆海统筹上升到前所未有的战略高度,陆海统筹关乎国土安全、国家战略、经济发展和环境保护。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》强调“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合,优化国土空间结构和布局”。加强陆海空间统筹研究是新时期国土空间规划的重要工作,其本质就是构建一条陆地与海洋空间协同发展的可持续发展道路。因此,无论是从国家战略需求,还是从学术研究的角度,都值得对陆海统筹规划开展广泛而深入的研究。

“多样化、脆弱性、非均衡”是我国海洋格局的基本特征,陆域和海域“空间过渡、交互影响”的独特地理区位和资源特色,促使陆海统筹表现出很强的迫切性,一方面工业化和城镇化进程加快使沿海地区成为生态敏感和环境脆弱的区域;另一方面海洋开发领域显著扩展,传统近岸用海空间面临更大的机遇和挑战。在已有的陆海统筹空间管控中出现了“基础不统一、区划不统一、管控不协调、管理较粗放”的四大矛盾,这也成为陆海空间可持续发展的障碍。

陆海统筹的相关研究始于20世纪50年代,国内学者从战略、地理、环境和系统等不同学科、不同方向对其进行了相关阐述。已有的研究多是围绕陆海经济互动、陆海环境保护、陆海人文关系、陆海功能联系和人海关系地域系统等方面,例如对海陆功能区协调发展、海陆经济一体化、海陆经济关联分析、海陆资源开发模式等方面的研究。相较之下,对空间视角下的陆海统筹更多是偏于具体实施方案,而缺少对理论框架的研究,因此,对新时期国土空间规划视角下陆海统筹的研究还处于起步阶段。

基于前辈学者的研究,本文将国土空间规划视角下陆海统筹的四大矛盾作为出发点,在深刻了解陆海两个复杂系统的资源差异性、法典原则性和功能互补性等内在规律后,基于国土空间规划视角,构建陆海统筹的四个维度理论框架,并结合沿海城市实践,从海洋空间与沿海城市空间互动这一角度出发,力求丰富陆海统筹发展的相关理论,并为国土空间规划下的陆海空间管控提供参考。

1 陆海统筹的技术难点

陆地和海洋是两个复杂的系统,我国对于这两类资源的规划法理、部门规章和地方法规不同,现有的陆海两类规划在空间区划、空间基础、规划管控和规划技术方法等方面存在许多区别。

1.1 技术基础存在差异

陆海空间规划的技术基础存在陆海勘定划界不清晰、海岸线划定标准不统一和陆海双评价不衔接三个方面的问题。

首先,陆海地理分界线的标准长期没有得到统一。这既与海洋边界线的复杂性有关(图1),也与多头部门管理边界和动态地理边界并存的客观原因相关。原国土部门进行第二次全国土地调查(以下简称“二调”) 海岸线采用的是零米线为勘测基准,目前第三次全国土地调查(以下简称“三调”) 也延续了零米线的标准,但海洋部门的908岸线、927工程岸线等采用的是传统的大潮平均高潮线。同时由于地理上海岸线是陆海相互作用动态平衡的界面线,边界线具有较强的不稳定性,因此测绘时间久远的各类现状岸线不能作为反映当前现实情况的陆海分界线。


图1 陆海边界线解析

在海域管理范围方面。目前国家层面尚未出台对省级海域管理分界的划定规则;在省级层面,各省的陆海分界工作参差不齐,部分省份仅在近岸海域进行了勘界,完整的海域分界尚不明确。部分沿海省份管理界线不清晰,海岸线管理重叠和管理空白并存;在市县层面,沿海市县更是没有清楚的管理边界,相邻管理海域存在较多重叠。同时,作为国土空间规划底图的“三调”不含海域范围,并且不含400m²以下海岛和岛礁的名称及勘测数据,沿海市县国土空间“一张图”底图不完善。

其次,海岸带的划定方法尚未统一。海岸带是指陆地与海洋的交界地带,也是陆域与近海紧密联系的核心空间。已有的海岸带划定以行政单元和海岸线为基准分别向陆侧和海侧延伸5~10公里或海里不等的两种方法为主,急需明确统一的划定方法。

最后,陆海空间规划的评价基础不同。自然资源部颁布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(试行)》将海洋评价以独立因子的形式纳入生态、农业、城镇三项评价中,但由于缺少与陆地评价的对接关系和衔接体系,难以统一评价陆海统筹的空间基础条件。以港口航运适宜性评价为例,港口航运适宜性不仅与岸线、水深等海域因子有关,同时与紧邻陆地的地形坡度、陆域空间资源都密切相关,仅依靠海域评价因子难以得到全面、可靠的评价结果。

1.2 空间区划不统一

我国目前陆域和海域的空间规划主要以各类功能区划为主,陆地以行政区划为单元管理,海洋则以海洋功能区等人工划定的区域为单元管理。全国主体功能区规划以“四类分区”为基准分类,而海洋主体功能区规划是以“三种功能”和“四类分区”为基准分类,海洋功能区划以“八类功能”为基准分类,陆海的空间分治差异显著(表1)。

表1 陆地与海洋相关空间规划比较分析


1.3 空间管控不协调

陆域和海洋生态红线在编制依据和管控内涵上都存在较大差异(表2)。在新时期国土空间规划体系建立之后,涵盖陆域和海域的生态红线管理规定纷纷出台,但在与原有海洋生态红线的衔接方面未有明确界定。比如同为限制开发区,原海洋生态保护红线限制开发区中的重要渔业海域、滨海旅游区及自然景观与文化历史遗迹划定的初衷是鼓励对景观、旅游和渔业资源的有效利用,因此其大面积分布在海洋主体功能区规划的重点开发区和优化开发区的范围内,这些地区也是地方发展海洋经济、滨海旅游,以及进行大规模养殖等的主要场所,与当前生态红线严格禁止生产性、建设性活动的初衷不符,涉及开发和保护矛盾的面积较大。

表2 陆域和海洋生态红线编制依据与管控内涵


1.4 资源管理较粗放

陆海资源管理空白和交叉并存的问题突出。一方面历史用海指标游离在原土地利用总体规划用地指标之外,使开发利用总量管控存在难度。另一方面资源管理权限有重叠,海洋使用权、土地使用权分属海洋渔业部门、国土部门审批,在海洋和国土部门管理联动上存在较大的提升空间。

2陆海统筹的理论框架体系

新时期陆海统筹需要引入系统思维,再通过逻辑整合,形成由资源支撑、利用导向、空间载体和制度设计构建“四位一体”的理论框架体系,其中陆海资源系统的保护和利用是陆海统筹发展的资源基础。陆海主体功能协调以发展建设、经济产业和设施建设为主体,是实现陆海协同发展的核心形式。陆海空间统筹则是能否在空间上形成一张蓝图的重中之重。陆海制度设计以强化空间传导和政策保障为主,是陆海统筹的一项根本制度(图2)。


图2 陆海统筹的理论框架

2.1 陆海空间统筹框架

陆海空间统筹既要注重基础一致,做到空间评价体系的衔接,又要注重管控一致,解决两规矛盾冲突,客观刻画陆海空间区划分区。坚持“整体统筹、分类指导、分区施策”的基本要求,统一空间区划的范围和标准,明确空间区划的原则,优化空间区划的划分方法,实现对陆海空间的准确评估和有效管控。

首先,要确定空间区划的范围和基础标准。陆海空间区划的范围是海岸带,海岸带为陆域行政管辖范围和省(自治区、直辖市) 管辖海域范围(通常为基岛12 海里)。陆海边界线以最新年份大潮平均高潮线和最新海岛测绘岸线修正“三调”的陆海界线,并兼顾海岸线不稳定变化的特点,建立海岸线定期更新机制。

其次,建立统一空间评价体系需要将陆域与海域“双评价”衔接起来(表3)。筛选与陆海密切相关的因子序列,将海洋资源利用条件、海洋生态重要性和海洋灾害风险三个指标的评价结果按照邻近陆域或海域评价对等级较高者进行相应提档,以修正原有的“双评价”结果。

表3 陆域和海域统一评价体系


最后,在建立统一的空间评价体系的基础上,需要进一步构建陆海统一的空间区划,其中区划原则、区划单元、分区施策和分类指导是空间区划的重要内容。一是区划原则为优先保障基本生态空间用海、控制重点海域的开发比例上限,促进陆域空间与海洋空间的协调、和谐。二是区划单元应采取“自然属性+行政区划”为基础划分,区划目的是便于政策的落地,因此为保障区划单元的相对完整,开发类单元应以行政主管部门的管理分区为基本单元,建议省和地市级国土空间规划以乡镇或县级行政区管理海域为基本单元,县级可进一步细化到行政村为基本单元。保护类单元应综合考虑邻接生态系统的整体性和完整性,建议以自然资源管理范围为分区单元,如各类保护区管理边界或无人岛屿为基本单元,便于进行资源统一管理和监测。三是分区结构坚持“总体—分区”的传导体系,明确陆海空间统一的开发强度和发展潜力,促进形成结构清晰的陆海开发保护整体格局,以用途管制为目的进行空间区划的二级分区,强调面向不同分区的空间传导。四是分类指导,针对海岛、岸线等特殊空间进行区划管理(图3,表4)。


图3 陆海空间统筹框架

表4 海岛分类体系


2.2陆海资源系统保护和综合利用框架

首先,以识别资源属性为基础,确定陆海资源管理两个维度,即资源开发上限和资源保护底线。资源开发上限指资源开采、资源利用的“天花板”,资源保护底线指资源保护的刚性本底。同一类资源在面向生态价值、开发价值不同的导向下,均有这两个维度,以土地资源为例,从开发价值导向来说要严控建设用地和城乡建设用地的资源开发上限,从生态价值导向来说要守住耕地和永久基本农田的资源保护底线。

其次,建立资源系统整治体系,落实“流域—海域—陆域”污染防控和综合整治修复协调联动。在源头治理上,全面实施以海洋环境容量为基础的陆源污染物排海总量控制。在过程监控中,强化对各类陆源排污口的实时监测。在整治分区上,以问题为导向建立三类整治分区。其中,陆海生态重要区指各类陆海自然保护区和重要水产种质资源密集分布区,该区整治重点为保护海洋生物资源空间和生态环境;陆海生态脆弱区重点改善海洋生态环境,保护和恢复生物多样性,维持生态系统的完整性;陆海生态破坏区重点遏制海域污染和生态破坏的恶化趋势,整治和修复受损岸线,恢复岸线的生态功能,探索建立陆海统筹的海洋生态环境保护修复机制。

第三,进行陆海综合开发,根据海域的生态承载力去规范和制约陆域各种开发活动的方向、规模、速度和强度。促进近海资源开发由生产要素向消费要素转变,把改善海洋生态环境作为提高人民生活质量的重要内容,把增强生态产品生产能力作为重要任务。

2.3 陆海主体功能协调框架

陆海具有多宜性,同一片陆域、海域依照自然属性的角度会划分出多种功能。从提供产品的角度划分,有产业与城镇建设功能、农渔业生产功能和生态功能。从空间适宜角度进行划分,有高度依赖海域或陆域的功能和陆海域双宜的功能。这些功能之间存在互补性和排斥性两种关系,为促进海陆功能互动发展,需要建立陆海功能链的拓扑逻辑,促使城市发展与海洋经济增长形成良性互动。遵循互补性、排他性和备选性三个原则,建立以单一主体功能为核心,次要功能为补充的陆海功能协调框架,避免因主次功能不分带来的不良后果。

确定主体功能和次要功能是陆海功能协调框架的重要内容。主体功能立足于把陆域、海域作为一个整体,坚持“以海定陆”和“生态优先”两个原则。坚持“生态优先”是指经济活动的生态合理性要优先于经济技术的合理性。坚持“以海定陆”就是根据海域空间的备选性原则,即根据功能对海洋的依赖性强度来确定主体功能,备选性广的功能(如沿海别墅)在空间布局上要为备选性窄的功能( 如深水码头) 让路。其他功能按照与主体功能的互补性和排他性依次确定空间落位,并作为该主体功能的次要复合功能。其中,互补性指与主体功能互为促进的功能,排他性指对主体功能形成干扰或负面影响的功能(图4)。


图4 陆海功能体系统筹框架

确定陆海空间功能的主要属性实际上是实现空间差别化供给政策和差异化管控手段的基础。以主体功能为生态功能的地区为例,在关系全局生态安全的海域,确定海域以提供生态产品为主体功能,供给政策重点以构建生态屏障、保护生态系统及珍稀物种生境为主。按照互补性原则把提供农渔业生产、实验性用海及产业与城镇建设作为从属功能,区域内允许因地制宜发展生态旅游、进行渔业生产等,支持海洋可再生能源开发、公益性项目及其他实验性用海活动。按照排他性原则,相邻陆域应禁止大规模城镇和港口开发,否则就可能损害生态产品的生产能力。

2.4 陆海统筹制度框架

制度设计是陆海空间管控和资源管理进一步清晰化的根本性保障,是推动陆海统筹向纵深发展的一项根本性制度。第一,建立省、市、乡(镇) 三级规划的传导机制。省级国土空间规划确定陆海空间区划一级分区,市县和乡镇确定二级分区。第二,构建陆海资源信息共享平台和统一空间基础数据库进行全覆盖地陆海资源确权登记,优化陆海审批流程。第三,细化空间区划政策配套和绩效评价体系。第四,从精细化管控规则角度解决陆海冲突,进一步细化海洋生态保护红线内允许开展的人为活动类型,明确纳入生态保护红线范围的旅游活动的强度。

3陆海统筹规划的实证研究

临海市位于浙江省台州市,陆域面积与海域面积比约为1.4 ∶ 1,海岛、渔业和旅游资源丰富,是台州港核心港和沿海临港产业建设的省级重点地区。其中,桃渚国家级风景自然公园横跨陆海两个区域,沿海地区的保护与发展共赢的需求迫切,是陆海生态保护统筹、陆海资源合理开发利用、陆海功能协同和陆海空间统筹等方面的典型代表。

3.1划定两级、两类陆海空间区划

首先统一陆海地理分界线。按照临海市2019年修测大潮平均高潮线和最新海岛测绘岸线修正“三调”陆海界线(表5),解决陆海边界冲突图斑,在“三调”市域陆地行政规划范围基础上增加海域管理范围;设计海岸线动态修正机制,将未来每年海岸线变化纳入当年土地变更调查数据。

表5 临海市陆海冲突处置


其次,确定两级空间区划。统一陆海“双评价”基础(图5),以沿海3个乡镇陆域行政区划范围及临海全市海域管理范围为海岸带空间区划范围,划分开发、保护、一般利用等20个一级分区和13 类二级分区,制定用途管制规则(图6,图7)。解决1.5hm²陆海生态红线冲突,将海洋生态红线非核心区中确有海洋旅游需求的501hm²海域调出,按照总量不变、连片划定的原则,补入同等面积的7 个限制开发类海岛及国家级自然公园涉海区域。


图5 临海市陆海“双评价”


图6 临海市海岸带空间区划(一级区)


图7 临海市海岸带空间区划(二级区)

最后,确定岸线和海岛两类空间区划。首先依据岸线自然形态、生态价值和人工化程度,按照严格保护∶限制开发∶优化利用为19∶60∶21的比例落实岸线分类管控(图8)。其次分类引导33个适度利用及预留、141个一般保护和21个严格保护海岛的保护与利用(图9)。


图8 临海市海岸线分类保护利用规划


图9 临海市海岛分类管控规划

3.2 陆海资源一体化保护利用

基于“双评价”对临海市陆域、海域的水、土地和滩涂资源承载力的综合评估,明确林地、土地、岸线、海岛和海域等资源保护底线和开发利用上限指标(表6)。按照一定比例落实耕地、自然岸线等核心资源转化和占补平衡,如明确自然岸线中10% 的弹性岸线可实行占补平衡。重点推进海岸带、潮间带和河道水系等3 个生态重要区,生态湿地等1个生态脆弱区,历史围填海区及邻近海域等4个生态破坏区的修复(图10)。


图 10 临海市海洋整治修复规划

3.3 整合优化陆海功能

临海市海域承担着国家级自然公园的保护任务,开发利用需要协调港口建设、海洋渔业和滨海旅游等多种产业类型的需求。围绕岸段适宜性及发展目标需求,分段明确沿海地区的生态、农渔业、城镇主体功能。在三大主体功能基础上,对沿海村庄和邻近海域相融合与互补的功能类型进行细化引导(图11)。


图 11 临海市主体功能体系协调规划

3.4 建立陆海统筹平台基础

以基数转换和海洋资源资产清查2个数据库形成陆海统筹平台数据基础。以“三调”国土利用现状数据为基础,整合海洋部门收集的海岸线、海岛等基础数据,并进行基础转换,以形成临海市国土空间总体规划陆海“一张图”底数底图。通过对海洋资源资产进行清查、摸清现状海洋资源利用家底,奠定陆海统筹资源产权主体和确权登记制度的基础。

4 结语

陆海统筹是一个从资源约束到系统思维,从空间分治到系统统筹,逐渐走向发展与保护和谐共生的漫长过程。国土空间规划体系建立是解决长期以来陆海割裂问题的重要契机,虽然新时期陆海统筹的理论和实践还处于起步阶段,但可以预见,陆海统筹将成为未来国土空间规划的一项重要工作。本文从理论和实践两个层面对陆海统筹理论进行了梳理与研究,强调陆海统筹的理论内涵、技术框架和实现路径,选取具有代表性的沿海城市作为案例,总结了陆海统筹实战经验。从理论和实践来看,建立陆海资源系统保护、陆海主体功能协调框架、陆海空间统筹框架和陆海制度体系是陆海统筹的核心内容,对陆海统筹的空间体系构建、空间评价和空间区划具有积极意义。

新媒体编辑:苏子语

审读:王青

终审:杨一虹

文章全文详见《规划师》2021年2期

新时期陆海统筹理论框架与实践探索


—END—

信息来源:规划师杂志

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