破产法的温度｜被新官上任三把火烧出的破产潮

草长莺飞，繁花似锦，五一国际劳动节悄然而至。随着国内新冠疫苗大面积注射和疫情控制的喜人形势，这个小长假，注定车流滚滚，人潮如织。我一边想象着这几天交通状况的热闹，一边想起十年前一桩涉及交通和破产的旧事——

2011年5月，美国芝加哥市迎来新市长拉姆·伊曼纽尔（Rahm Emanuel）。面对巨大的财政危机，“伊市长”在花费半年摸清情况后，于10月份召开新闻发布会，决定委托催收机构，向长期拖欠停车费、交通罚单、罚金等市政债务的芝加哥“老赖”开刀，并定下2012年实现催收3300万美元的宏伟目标。伊市长新官上任三把火，一火就烧出了破产潮！

这是怎么回事呢？

芝加哥位于美国中部，属于相当于我国郑州、武汉这样的九州通衢之地。就学术影响力而言，芝加哥有三宝，芝加哥大学、西北大学和芝加哥学派，绝对是世界学术研究的重镇。曾任芝加哥大学法学院院长的道格拉斯·拜尔德(Douglas Baird)教授，在破产法领域，就是数一数二的一流学者。

但芝加哥这个城市，也有个不为世人所知的痛点，就是长期以来交通罚单和停车费拖欠特别严重，甚至严重到市政财政捉襟见肘的境地。这种拖欠，一方面是源于市政机构的慵懒、繁琐的程序以及没有限制的累积，另一方面是源于老司机们长期以来养成的习惯。芝加哥每年36亿美元的预算中，停车收费等就贡献了2.64亿美元。而从1990年9月开始计算，芝加哥驾驶员们拖欠市政债务，累计多达14.5亿美元。

伊市长就任后，决定拿长期拖欠交通罚单和停车费的“老赖”们开刀，为市政财政开拓财源。

按照芝加哥当时的交通处罚流程，一个交通违章行为从通知到处罚，需要极其漫长的过程：

交通违章后，驾驶员首先会收到违章通知；如果驾驶员在21天内未采取任何辩解或其他措施，驾驶员就会收到处罚通知，驾驶员跟市政之间形成债务关系；如果在截止期限之前，驾驶员未缴纳罚金，那么截止期限后该罚金会翻倍，驾驶员会收到最终处罚通知，交管部门可以在最终处罚通知上再增加罚金或其他处罚；当驾驶员连续收到3次以上最终处罚通知，或者一年内收到2次，驾驶员随后就会收到扣押通知，意味着如果在21日内不缴纳罚单和所有罚金等债务，交管部门会扣押汽车；汽车被扣押后，如果15日内不能赎回，那么交管部门会出售或者拆毁汽车。

这样下来，随随便便一个交通违章，最终累积的债务可能就会高达数千美元；开始是不愿或者无力缴纳，最后是肯定无力缴纳。

另外，如果一个驾驶员连续被拍到五次交通违章，或者连续10次拖欠停车费，那么交管部门就会发出吊销驾照的预通知；收到通知后，如果债务人不及时缴纳罚单，其驾照就会被吊销；驾照被吊销后当然就不能再开车，否则属于无照驾驶，面临的就是刑事惩罚了。

在伊市长新政实施后，很快位于芝加哥的伊尼诺伊北区破产法院，就挤满了来申请破产的汽车司机。而且，这些司机大多数都是非裔黑人，他们不约而同地都申请第13章个人破产。

这里我们让数据说话：在2007年时，芝加哥第13章破产程序中，估计只有1000件涉及市政债务，平均每个案件的债务额度在1500美元左右；但在2017年时，第13章破产程序中中涉及市政债务数量高达10000件，平均每个案件的债务额度是3900美元。

这确实是十分反常的现象。在美国，通常情况下债务人更加青睐第7章个人破产，债务人可以通过第7章破产清算程序，交出大部分财产，然后实现债务的即时免责。如果申请第13章个人债务重整，他们需要在最多长达5年的时间内，把自己收入的一大部分交给管理人去偿还债务，5年期满才能获得免责。2005年《破产滥用防止及消费者保护法》之所以臭名昭著，就是因为这次修订通过引入收入测试机制，采取“胡萝卜加大棒”策略，把本来可以通过第7章程序直接获得免责的债务人，驱赶到第13章个人债务重整程序中。换句话说，按照常理推断，要不是法律强制性要求，大部分债务人应该是避13章唯恐不及。

但实证研究表明，伊市长新政却带来一波第13章个人债务重整浪潮，而且根据邮政编码判断，绝大部分债务人都是非裔黑人，整体上属于中低收入阶层。在伊市长新政前，黑人申请第13章的比例已经明显下降；但是在伊市长新政后，其他群体申请第13章的比例也在上升，但黑人群体中比例上升速度明显更快。从2011年到2015年，伊市长新政影响下，黑人群体申请第13章破产的比例从42%上升到55%。

导致这种现象出现的原因，有如下几个：

第一，在美国破产程序中，第7章程序中律师费需要提前缴纳，而在第13章程序中律师费可以分期支付。在第7章程序中，律师费为1000美元，而在第13章程序中，律师费则高达2600美元，大型所甚至收费高达4000美元。但是，对于饱受现金流枯竭影响的中低收入群体来说，律师费无论多少，分期支付显然比立即支付要更有吸引力。

第二，为了吸引更多债务人使用第13章，第13章在设计时增加了很多“胡萝卜”，不少在第7章程序中无法免除的债务，比如类似交通罚单这样的市政罚金，在第13章就可以免除。对于很多驾驶员来说，最重要的债务是交通罚单和停车费，这些市政债务在第7章不能免除，但在第13章程序中则可能免除。这必然会“诱惑”债务人去申请事实上不太划算的第13章程序。

第三，对于绝大部分非裔黑人来说，他们所住的街区大都属于市郊、远郊。对于日常工作和生活来说，汽车是非常重要的通勤工具。因为拖欠交通罚单和停车费被吊销驾照后，他们的工作和生活都将难以为继。第13章程序还为这样债务人提供了十分重要的选项，就是恢复被吊销的驾照。

第四，长期以来市政机构的懒散，导致交通罚单和停车费拖欠累积数额十分庞大。这种债务，非申请个人破产，根本不可能清理。

第五，按照伊利诺伊州法所定标准，在第7章程序中，债务人可以保留的豁免财产额度如下：房产15000美元、汽车2400美元及总额不高于4000美元的其他财产。其他财产可以累积到汽车上。也就是说，如果债务人有一辆汽车，价值不高于6400美元，而且没有抵押，那么即便申请个人破产，他也能保留这辆汽车；如果高于6400美元，那么这辆车就会被拍卖，他会领到6400美元现金。而在第13章程序中，债务人几乎可以保留所有财产，根本不用费心计算哪些可以保留、哪些不能保留。即便市政机构因为市政债务扣押汽车，债务人也可以在申请第13章程序后，请求市政机构解除扣押措施。

鉴于上述理由，伊市长新政颁布后，骤然就引发了一场不期而至的第13章个人破产潮。

当然，第13章程序对于债务人来说，也有缺点。最明显的缺点之一，就是贵。另一个缺点，是失败率高，据统计有三分之二以上的人完不成重整计划，最终还是得转入第7章程序。不过，这两个缺点，对于朝不保夕的债务人来说，只要能延后债务暴雷的时机，多点债务或者未来再破产，都不是事儿。

我们长期以来，处于一个长期谈“破”色变的文化下，对此我们不大容易理解。新官上任可以点几把火，怎么能一火烧出破产潮呢？站在债务人视角看，第13章个人破产程序确实为贫穷但不幸的债务人摆脱市政债务的枷锁，提供了一个法律工具。人民感谢个人破产制度，莫此为甚。就是不知道伊市长作政府工作报告时，会如何反思他的新政和改革懒散成风的交管部门？

在人工智能助力下，汽车行业迎来又一次更新换代的浪潮。在看得见的未来，汽车依旧会是人们出行的首要交通工具。交通与破产表面上毫无关系。芝加哥教训提醒我们，交管债务的清缴以及个人破产之间，联系甚密。我国在未来的破产法修订中，如果要加入个人破产，这些问题确实需要未雨绸缪，做好顶层设计。惟其如此，个人破产法才能为穷苦但不幸的债务人，提供一个遮风避雨的港湾。

（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）