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深圳城市更新过往成绩如何?未来应该如何做?专家这样说……

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  4月23日,“2021中国城市更新创新发展(深圳)峰会”在深圳举办,包括住房和城乡建设部总经济师杨保军、住建部原总工程师陈宜明、住建部原政策研究中心主任秦虹、经济学家李义平、深圳市规划国土发展研究中心副总规划师、城市和区域发展研究所所长李江在内的多位专家学者,均在峰会现场作出了主题演讲。

  其中,深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江在其《创新驱动下的城市更新——深圳先行试验》的演讲中,提到了以下几个观点和对应规划:

  一,实现深圳未来的发展目标离不开空间的支撑,然而深圳的土地面积仅仅是北京的1/8,上海的1/4,现在的土地开发度已经达到了50%,这意味着一个城市科学合理的规模越过了警戒线,所以说,未来深圳的发展,就是以调结构和提品质为要点;

  二,深圳城市更新在发展过程中也存在一些问题,比如结构的问题——更新的功能结构失衡进一步加剧,商业建筑及新型产业用地比重上升,工改商、工改居远大于工改工比例,更新方式仍以拆除重建为主,综合整治实施力度不足,更新项目总体统筹不足,空间碎片化问题越来越明显等等;

  三,深圳不到两千平方公里的土地上,生活着两千多万人口,居住的压力是非常大的。

  所以,“十四五”期间,深圳的城市更新居住用地供应不少于4平方公里,更新和整备完成商品住宅供应量不少于2500万平方米,规划筹集公共住房和配套宿舍不少于600万平方米,这是为了大量提供住宅,缓解居住压力;


  四,深圳的商业加上办公写字楼的体量现状有1.6亿平方米,对比一下大家就知道,这个体量相当于新加坡的10倍,香港的7倍,东京的1.2倍,和上海持平。可是我们的GDP这两年刚刚超过香港和新加坡,相当于东京的40%,纽约的35%左右。

  这么大的体量,而我们的GDP量和别人相差还有一大截,反过来说,我们的商业办公空间的低效利用程度非常高;

  五,深圳规划的商业+办公写字楼的体量还有1个亿平方米,现状是1.6个亿,加上这1亿,大家想想量有多大,整个深圳放眼望去都是写字楼,所以这造成了新的空间浪费,没有这么多的需求,这里面某种程度上也存在着市场的盲目性;

  六,就办公写字楼这一点而言,2020年第四季度,深圳写字楼的空置率是27.9%,四个一线城市里排名第一,这两年来看深圳写字楼的空置率一直是排在第一的,10%之内是正常情况,超过10%就不正常,超过20%就是极其不正常;

  七,深圳的M0制度——“十四五”期间对M0将严格控制,将由十三五的675公顷下调至350公顷,因为回顾检讨来看,我们的M0用地,形态和业态和现在的商业写字楼是一模一样的,容积率偏高,基本上服务对象已经脱离了工业业态,而且空间分局上比较分散,市场接受度低,空置率也比较高,租售成本却大幅上升。

  M0出来之后,一方面挤压了原有的工业空间,另一方面对商业写字楼的空间挤压也非常大;


  八,工业是我们发展的重中之重,如果我们把深圳的制造业外迁到东莞、惠州甚至是其他地方,用不了多久,深圳的创新也会随之而去。

  现在大家提起深圳都知道,深圳是中国最具创新活力的城市,而如果制造业走了,创新也走了,剩下的商业、居住、还有一些空着的写字楼,这个城市在世界城市中,还有什么价值可谈;

  九,商业办公上,深圳是严重过剩,低效利用。所以我们现在要赶快止损,调整节奏,调整未来更新的方向;

  十,深圳接下来在城市更新上马上要做的事,其中一个就是进一步明晰政府与市场关系。深圳城市更新最重要的一句话就是“政府引导、市场运作”。深圳城市更新的主力军就是广大的开发商,给予市场足够的活力。

  虽然城市更新推进得都比较理想、也都比较快,但是也出现了一些该政府做的事推给了市场,市场做的事政府又插手做。所以接下来要明晰哪些事是政府做,哪些事是市场做。

  【以下为深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江演讲实录】:

  大家早上好!

  我作为最后一位演讲的嘉宾,在这里我想介绍一下我们深圳在十四五期间城市更新的思考和建议。分为三块内容:

   一、新机遇、新挑战。

  2019年对深圳来说是利好之年,2月18日国家颁布了《粤港澳大湾区总体规划纲要》,深圳作为4个核心城市,国家给深圳的定位非常高。在8月18日国家又颁布了社会主义示范区的若干意见,为深圳描述了未来发展的蓝图——2025年建成国际化、现代化的创新型城市,2035年建成具有全球影响力的创意创业创意之都,本世纪中叶成为竞争力、创新力、影响力卓著的城市。

  但是,实现目标离不开空间的支撑。深圳的土地面积仅仅是北京的1/8,上海的1/4,现在土地开发度已经达到了50%,这意味着一个城市科学合理的规模越过了警戒线。这两年国土空间规划也划出了三条高压线,三条线之后能够开发使用的新增的用地资源已经非常少了,所以说,未来深圳的发展就是以调结构和提品质为要点,构建一核多新网络化的城市空间体系,优化城市空间的资源配置。

  “优化”二字对于深圳来讲意味非常深远。总书记来深圳考察时,也提到深圳要加大在粤港澳大湾区的核心引擎功能,核心引擎就是科技创新。

  我们在“十四五”期间也提出,2025年深圳GDP达到4万亿元,创新能力跻身于全球城市,新经济发展在国际领先,要让深圳的经济在全球占有一席之地,那我们深圳的产业、科技创新绝对不能落后,而扶持经济发展离不开产业空间。

  还有,社会主义示范区提出打造民生幸福标杆,提出“七个有之”的发展要求,幼有所育、学有所教、病有所治、老有所养等等,要完成“民生七有”的标杆要求也需要大量的空间来支撑。

  综上所述,深圳需要空间的地方太多了,一方面要解决民生,一方面要促进产业发展,而新增的空间又不足怎么办?只有城市更新。

  城市更新对深圳来说是未来今后发展的主要途径,经过十多年的发展,深圳城市更新在发展过程中也存在一些问题,比如结构的问题,更新的功能结构失衡进一步加剧,商业建筑及新型产业用地比重上升,工改商、工改居远大于工改工比例,更新方式仍以拆除重建为主,综合整治实施力度不足,更新项目总体统筹不足,空间碎片化问题越来越明显等等。

  还有就是更新整备融合的问题,土地整备也是深圳的“特产”,过去土地整备是起源于土地征收,今天来说,深圳可收储的用地不多,基本上都是建成区,所以空间上重叠问题逐步显现,更新准备补偿标准、容积管理规则也存在着不一致性,影响了开发的公平性等。

  二、新形势、新探索

  1、深圳接下来要控节奏,放慢拆除重建类更新步伐,鼓励开展有机更新。刚才杨总也用了很多城市案例讲了有机更新的好的做法,我们的“十四五”期间,拆除重建和土地整备的低效用地再开发控制在10平方公里,完成综合整治用地不少于45平方公里。

  城市规划和建设要高度重视历史文化保护,不急功近利,不大拆大建,“十四五”期间更多推崇的是有机更新。

  2、是调结构,要大幅度增加居住空间,通过计划的调节、规划的调整等等,想尽一切办法来提高居住用地的供应量。大家都知道,深圳不到两千平方公里的土地上,生活着两千多万人口,居住的压力是非常大的。


  所以,“十四五”期间,城市更新居住用地供应不少于4平方公里,更新和整备完成商品住宅供应量不少于2500万平方米,规划筹集公共住房和配套宿舍不少于600万平方米,这是为了大量提供住宅,缓解居住压力。

  调结构的第二点,是要严格控制商业办公空间供给,减少商业办公供应,控制工改商的规模,严控居住地块调整为居住、办公混合功能等,调节商业+办公的用地供给节奏。

  大家是不是感到很突然,为什么要做这样的一个改变?

  有一组数据,深圳的商业加上办公写字楼的量现状有1.6亿平方米,这个量对比一下大家就知道,这个量相当于新加坡的10倍,香港的7倍,东京的1.2倍,和上海持平。可是我们的GDP这两年刚刚超过香港和新加坡,相当于东京的40%,纽约的35%左右。

  这么大的体量,而我们的GDP量和别人相差还有一大截,反过来说,我们的商业办公空间的低效利用程度非常高。

  同时还有一组数据,深圳规划的商业+办公写字楼的量还有1个亿,现状是1.6个亿,加上这1亿,大家想想量有多大,整个深圳放眼望去都是写字楼,所以这造成了新的空间浪费,没有这么多的需求,这里面某种程度上也存在着市场的盲目性。

  我们规划的宏观统筹和引导在某些方面是失灵的,就办公写字楼这一点而言,2020年第四季度,深圳写字楼的空置率27.9%,一线城市排名第一,这两年来看深圳写字楼的空置率一直是排在第一的,10%之内是正常情况,超过10%就不正常,超过20%就是极其不正常。

  还有就是深圳的M0制度。“十四五”期间对M0将严格控制,将由十三五的675公顷下调至350公顷。

  我们的MO供应从十二五开始到十三五的供应量是偏大的,每年供应规模是35公顷,接近工业用地规模的一半。当初设置M0的制度是为了降低优质的工业企业需要研发、办公和总部的时候提供的方便,降低成本享受工业地价。

  但这个制度出台之后,这十年来,回顾检讨,我们发现这个制度走偏了,也就是说,在市场和政府的共同努力下,把这么好的经念歪了,出现了偏差。我们的M0用地,形态和业态和现在的商业写字楼是一模一样的,容积率偏高,基本上服务对象已经脱离了工业业态。而且空间布局上比较分散,市场接受度低,空置率也比较高,租售成本却大幅上升。

  M0出来之后,一方面挤压了原有的工业空间,另一方面对商业写字楼的空间挤压也非常大。

  十三五期间,通过城市更新提供的M0大概是1151万平方米,后面还有10平方公里的商业办公用地要供应,所以将来深圳的这个结构令人堪忧。虽然说深圳城市更新模式得到了全国人民的认可,都在学习,但是我作为一个本地的规划师看到的是问题。

  第三方面,为了扶持本土深圳的先进制造业工业的发展,刚才秦老师也讲了很多经济赋能城市更新,其实深圳这两年特别是2020年以来非常重视先进制造业的发展,想尽一切办法给制造业留住空间,于是我们2020年打造了“双百”,一是保留提升100平方公里工业区,近五年这一百平方公里是不能动的,另外就是通过改造、整备100平方公里的工业区,这两个100平方公里是先进制造业发展的空间保障。

  3、是促融合,融合城市更新和土地整备二次开发的手段进行融合。这次在“十四五”规划编制中,我们将城市更新和土地整备放在一个规划里编制,也在这个规划中提出了更新整备融合试点片区,作为更新整备融合创新政策试点区域的封闭运行案例,也通过试点看看在两个政策当中找出一些突破口,在未来的更新政策的调整当中,尽可能地将更新和整备两个政策打通,形成完美的结合。

  4、保民生,这个就不用重复说了。

  5、强立法,持续完善城市更新政策顶层设计,今年年初,我们编制的《深圳经济特区城市更新条例》终于出台了,算是全国第一个城市更新立法的政策。在立法层面上完成了城市更新的顶层设计,最主要的一点,是这个政策中很多内容是前几年的政策集大成者,最关键一点就是建立了个别征收模式。

  对于老旧住宅区、城中村合法住宅及住宅类历史违建,通过调解、行政诉讼强制征收来保障城市更新的实施。尽管实施有一些争议,但是正面的反馈是多于负面的。


  最后再谈一下深圳的“十四五”期间,不仅是“十四五”,深圳在今后相当长的时期要做的几件事。

  首先是“保民生”,优先补齐全市公共服务设施短板,实现“民生七优”,促进全市域公务设施均衡布局。

  第二是“提居住”,深圳的居住用地占了23%,但是从建筑量上来说是占40%,这个量也不低了,但是深圳的人口一直一个谜,没有准确的数字,户籍人口400多万,常住人口统计是1300多万,实际居住深圳的人口早就超过2000万,来了就是深圳人,来了之后我们要提供各种提供各种民生设施,满足生活需求,这个压力有多大可想而知。

  第三“优工业”,工业是我们发展的重中之重,美国的前商务部部长说过,谁要是今天放弃了先进制造业,明天会被摒弃在创新大门之外。如果我们把深圳的制造业外迁到东莞、惠州甚至是其他地方,用不了多久,深圳的创新也会随之而去。

  现在大家提起深圳都知道深圳是中国最具创新活力的城市,而如果制造业走了,创新也走了,剩下的商业、居住、还有一些空着的写字楼,这个城市在世界城市林中,还有什么价值可谈?

  第四是“控商办”,商业办公,深圳是严重过剩,低效利用。学术界有一个词叫空间再生产,也就是说我们挖掘当地的自然条件,让空间发挥更大的价值,可我们现在商业办公严重过剩,某种程度上是空间在浪费,所以我们现在要赶快止损,调整节奏,调整未来更新的方向。

  最后,从政策方面再讲几深圳马上要做的事,

  一个就是进一步明晰政府与市场关系,深圳城市更新最重要的一句话就是政府引导、市场运作。深圳城市更新的主力军就是在座的广大的开发商,给予市场足够的活力。虽然城市更新推进得都比较理想、也都比较快,但是也出现了一些该政府做的事推给了市场,市场做的事政府又插手做。所以接下来要明晰哪些事是政府做,哪些事是市场做。

  第二个就是持续完善城市更新配套政策,更新条例出来后,那只是个纲,我们需要在新形势、新的发展格局下不断完善,解析来围绕城市更新条例有很多做法。

  第三是加强城市更新、土地整备和棚户区改造等政策的衔接和统一。

  第四是统筹协调城市更新与空间规划、法定图则的编审管理。包括总体规划、分区,其实核心内容就是城市更新,我们一直在说,未来深圳的总体规划有没有必要编,如果有必要编可能就是城市更新的总体规划。

  谢谢大家,我的介绍就到这里。

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