私募基金监管法规体系全梳理

随着监管体系的日益完善，私募基金行业也迎来了由乱到治的合规发展时代。近三年来，无论是在行政法规层面，还是自律规则层面，私募基金行业都经历了前所未有的强监管形势。如今，在全国各地证监局陆续开展私募基金自查工作的时刻，有必要再重新为大家梳理一下与私募相关的法规体系，以及监管处罚时经常会参考的几部法规、管理人违规行为主要涉及的相关条款。

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我国的法律体系

在我国的法律体系中，按照效力等级的不同，可以分为宪法、民法典、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章。

1、宪法

制订单位：全国人大

地位性质：国家的根本大法，规定了国家的根本制度和任务、公民的基本权利和义务、国家权力分工等根本性问题，在我国法律体系中拥有最高地位和效力。

2、民法典

制订单位：全国人大

地位性质：地位仅次于宪法，是新中国第一部以法典命名的法律，在法律体系中居于基础性地位，也是市场经济的基本法、市民生活的基本行为准则、法官裁判民商事案件的基本依据。

3、法律

制订单位：全国人大及常委会

常用名称：×××法

地位性质：分为基本法律和一般法律，基本法律由全国人大制定和修改，调整国家和社会生活某一方面最基本的问题，如《刑法》；一般法律由全国人大常委会制定和修改，调整国家和社会某一方面的法律，如《著作权法》。基本法律效力高于一般法律，后者不得与前者相抵触。此外，全国人大及其常委会所作的其他决议和决定，若其中含有规范性内容，与法律具有同等效力。

4、行政法规

制订单位：国务院

常用名称：×××条例

地位性质：由国务院根据宪法、法律以及全国人大及其常委会的授权制定的有关国家行政管理方面的规范性法律文件。

5、部门规章

制订单位：国务院各部委

常用名称：×××规定、办法、实施细则

地位性质：国务院各部、各委员会、央行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律或国务院行政法规、决定或命令，在权限范围内制定的规章，其中所规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。

6、地方法规

制订单位：地方人大及常委会

常用名称：××地方××条例

地位性质：省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在的市、经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的适用于本地方的规范性法律文件。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

7、地方规章

制订单位：省级和较大的市级人民政府

常用名称：××地方××规定办法、实施细则

地位性质：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，其效力低于宪法、民法典、法律、行政法规和地方法规，但与部门规章之间具有相同的效力，在各自权限范围内施行。

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私募基金相关的法规体系

简单梳理完我国法律体系分类，我们再来分别对应私募基金的相关法律法规，看看都有哪些，对私募基金主要有什么影响。

1、民法典

民法典被称为“社会生活的百科全书”，是市场经济的基本法，涉及物权、合同、人格权、婚姻家庭等多方面，其中部分内容也会对私募基金产生一定影响。

首先，《民法典》对合同格式条款做了调整，扩大了格式条款的认定范围，增强了格式条款提供方的义务，对于基金管理人来说则提高了制定、签署基金合同或LPA的要求，因此私募管理人也需要扩大对格式条款的提示范围，诸如“费用承担”、“利润分配”、“争议解决”，甚至包括投资、退出、信息披露等对投资人可能造成重大利害关系的主要合同条款进行提示和说明，避免出现条款“未计入合同”或无效的情况出现。

其次，《民法典》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》制定了全新的、比《九民纪要》更为严格的对外担保制度，进一步缩减了对外担保无须公司内部决议的例外情形，首次在法律层面明确债务加入的定义，有过错的担保人需要承担的赔偿责任从“连带赔偿责任”变为类似于“一般保证”的仅“对债务人不能清偿的部分”进行赔偿，同时还细化了“债务人不能清偿部分” 的确定标准，明确了一般保证的责任等等。

2、法律：《基金法》

目前，在私募基金业务领域的立法体系中，由全国人大常委会制定的《基金法》处于“法律”地位，是私募领域内的最高层级法规，于2012年首次将非公开募集基金纳入调整范围，单设“非公开募集基金”章节，对私募基金的基金管理人登记制度、合格投资者，以及私募基金产品的备案、宣传推介、基金托管及合同必备条款、禁止性规定等一一作出明确。但是，由于《基金法》的主要监管对象是公募基金，仅对私募证券基金作了原则性规定，对于已经成为专业机构投资者中生力军的私募股权投资基金，尚无法律依据。

3、行政法规：《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》

对于私募股权投资基金一直处于“编外”状态的尴尬情形，《私募投资基金管理暂行条例》可以完美解决问题。该条例于2017年8月30日发布征求意见稿，正式稿尚未出台。未来一旦正式生效，其地位和效力仅次于《基金法》，将一举结束私募基金在行政法规这一立法层面的空白状态，因此被称为私募基金的上位法。

条例征求意见稿中，将证券私募、股权私募全部纳入监管范围，指出私募管理人的基本职责、登记制度，列举了不能担任私募管理人、董/监事、高管、执行事务合伙人/委派代表等情形；明确托管机制及托管人职责；确定基金备案制度、资金募集及适当性义务要求；规范投资运作环节，比如私募从业人员投资需申报、禁止性行为等；进一步强化投资人信息披露及行业自律管理要求，并对创业投资基金作出特别规定，对违规行为给予更严格的处罚措施。

4、部门规章

与私募基金相关的部门规章，我们简单列举几个比较重要的，和大家梳理一下。

（1）《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》

这就是我们俗称的“资管新规”，由央行、银保监会、证监会、外管局四部委联合发布，其中规定，私募投资基金适用私募投资基金专门法律、行政法规，私募投资基金专门法律、行政法规中没有明确规定的适用本意见，创业投资基金、政府出资产业投资基金的相关规定另行制定。但是，关于禁止通道业务、消除多层嵌套、限制杠杆比例、禁止为优先级保本保收益、打破刚性兑付、规范资金池等方面的规定，仍然适用于私募基金。

（2）《私募投资基金监督管理暂行办法》

该办法是目前私募基金领域参照使用比较多的一部法规，根据《基金法》的授权，由证监会制定，将私募证券基金、私募股权基金等均纳入监管范围，确定了私募基金登记备案、合格投资者、资金募集、投资运作、行业自律、监督管理等方面的具体要求。

（3）《证券期货投资者适当性管理办法》

该办法是我国证券期货市场首部投资者保护的专项规章，由证监会制定，私募管理人也适用。其中以投资者分类和产品分级为基础，确保向投资者充分揭示市场风险，并详细规定了投资者适当性管理的基本要求和流程，将投资者分为普通投资者和专业投资者，分别适用不同的适当性要求。

（4）《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》

该规定俗称“新八条底线”，由证监会发布，主要涉及私募证券投资基金，大家关注比较多的主要有五点：

一、是杠杆倍数，股票类、混合类结构化资产管理计划的杠杆倍数不得超过1倍，固定收益类结构化资产管理计划的杠杆倍数不得超过3倍，其他类结构化资产管理计划的杠杆倍数不得超过2倍；

二、是结构化资产管理计划的总资产占净资产的比例不得超过140%，非结构化集合资产管理计划（即“一对多”）的总资产占净资产的比例不得超过200%；

三、是不得委托个人或不符合条件的第三方机构为其提供投资建议；

四、是激励奖金递延发放机制，递延周期要满3年，递延支付的激励奖金金额要不少于40%；

五、是投资顾问的资质，在中国证券投资基金业协会登记满一年、无重大违法违规记录的会员，具备3年以上连续可追溯证券、期货投资管理业绩的投资管理人员不少于3人、无不良从业记录。

（5）关于加强私募投资基金监管的若干规定

该规定于今年1月8日正式发布，在私募行业引发热议，是证监会第一次发布的专门针对私募基金的此类规定，更加全面预定了地规范了私募基金业务，包括公司名称、经营范围、禁止性业务、关联关系、募集推介、集团化经营、股债投资比例、合格投资者、投资运作等等。其中最受行业关注的是私募管理人应当在名称中标明“私募基金”“私募基金管理”“创业投资”字样，并在经营范围中标明“私募投资基金管理”“私募证券投资基金管理”“私募股权投资基金管理”“创业投资基金管理”等体现受托管理私募基金特点的字样。新设立的私募管理人均需按照新规执行，目前全国只有少部分基金小镇可以注册符合要求的公司，大部分地区仍然无法注册。

（6）关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知

这就是我们通常所说的“财税55号文”，由财政部、税务总局联合发布，创业投资企业和天使投资个人投资初创科技型企业满两年可在当年按投资额70%抵扣应纳税所得额，可以通过证监会、发改委两个渠道提交申请。

另外，与此相关的还有财税[2019]8号文——《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》，规定创投企业可以选择按单一投资基金核算或者按创投企业年度所得整体核算两种方式之一，对其个人合伙人来源于创投企业的所得计算个人所得税应纳税额。如果选择单一核算，股权转让所得和股息红利所得按照20%缴纳个人所得税；如果选择年度整体核算，按照“经营所得”项目、5%-35%的超额累进税率缴纳个人所得税。创投基金在中基协完成备案的30日内，需要向主管税务机关进行核算方式备案，未按规定备案的，视同选择年度整体核算。

（7）创业投资企业管理暂行办法

该办法由国务院批准，发改委、科技部、财政部、商务部、央行、税务总局、工商行政管理总局、银保监会、证监会、外汇管理局联合发布，规定了创业投资企业的设立与备案、基本要求、投资运作、政策扶持及监督管理，并且还要在每个会计年度结束后的5个月内，对创业投资企业及其管理顾问机构进行年度检查。

除了以上提到的7个部门规章以外，还有一些没有列举，比如财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》，发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，财政部、发改委、税务总局、证监会联合发布的《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》，证监会发布的《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》等等，他们都从各方各面对私募基金行业的规范发展作出了相应的要求，大家可以自行了解。

5、自律规则

一直以来，私募基金的监管都是以自律管理为主，主要由中国证券投资基金业协会负责。该部分是虽不属于我国法律体系的内容，但协会发布的一系列自律规则构成了目前私募基金领域主要的监管要求，是私募监管体系中不可或缺的一部分。下面为大家简单罗列几部比较关键的规定：

（1）私募基金管理人登记须知

规定了私募基金管理人登记的总体要求、核查方式、向证监局报告机制、信息更新、内控/资本金/办公场地/财务/展业情况/特殊目的载体要求、高管及其他从业人员相关要求、冲突业务、专业化运营、出资人及实控人要求、关联方、法律意见书、中止办理情形、登记后的特别事项、重大事项变更等等，是目前申请私募基金管理人登记参照的基本规范性文件。

（2）私募投资基金备案须知

规定了私募基金备案的基本要求，包括不属于私募基金备案的业务范围、管理人职责、基金托管要求、合格投资者要求、投资者资金来源、募集推介、风险揭示书、封闭运作、临时投资、禁止刚兑/资金池/投资单元、组合投资、存续期、基金杠杆、关联交易、工商确权、材料信息、信息披露、年报及审计、重大事项报送、信息公示、基金清算、暂停备案、证券/股权/资产配置基金特殊备案要求等，目前私募基金备案的各项要求均参照备案须知执行。

（3）私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）

该办法对私募管理人登记、基金产品备案的要求作了具体规定，是私募登记备案在自律规则方面最基础的规定之一。办法中指出了基金管理人登记和基金备案的方式、流程、时间、基本要求、自律管理措施， 还简单规定了高管的任职要求，以及基金月报、季报、年报、重大事项报告，管理人审计报告、重大事项变更等。

（4）私募投资基募集行为管理办法

募集行为管理办法也是私募自律规则中比较重要的一个法规，详细规定了从事私募基金销售业务的机构资质、募集销售的程序、募集过程中的禁止行为、各相关主体的责任义务、募集监督账户开立、资金管理、特定对象确认、募集推介材料/渠道要求、合格投资者确认、基金合同签署、冷静期及冷静期回访等，目前私募管理人募集资金的流程主要参考的就是这部法规，以及证监会发布的《证券期货投资者适当性管理办法》。由于基金募集环节所涉及的流程较复杂、细节较多，这也是管理人踩雷的高发区，所以建议大家孰读这部法规。

（5）私募投资基金信息披露管理办法

顾名思议，该办法主要规定了管理人应该如何向投资人进行信息披露，其中详细规定了应当披露的信息、不得存在的行为、基金募集/运作期间的信息披露、以及披露的具体时间、信息披露制度等。

（6）私募投资基金合同指引

针对契约型、合伙型、公司型私募基金，协会分别制定了相对应的合同指引。

1、契约型基金合同指引主要规定了管理人声明与承诺、基金基本情况、基金募集、成立与备案、当事人及权利义务、份额持有人大会及日常机构、份额登记、投资运作、基金财产、交易清算、估值核算、费用税收、收益分配、信息披露、风险揭示、效力、变更、解除与终止、基金清算、违约责任、争议处理等等；

2、公司型基金对公司章程必备条款作了要求，包括管理人声明与承诺、基金情况、股东出资、股东权利与义务、入股/退股/转让、股东大会、高管、投资事项、管理方式、托管、利润分配及亏损分担、税务承担、费用和支出、财务会计、信息披露、终止/解散/清算、章程修订、一致性、份额信息备份等；

3、合伙型基金合同指引中，列出了合伙协议的必备条款，包括管理人声明与承诺、基本情况、合伙人及其出资、合伙人的权利与义务、执行事务合伙人、有限合伙人、合伙人会议、管理方式、托管、入伙/退伙/合伙权益转让和身份转变、投资事项、利润分配及亏损分担、税务、费用和支出、财务会计、信息披露、终止/解散/清算、协议修订、争议解决、一致性、份额信息备份等。

（7）私募投资基金管理人内部控制指引

在私募管理人登记过程中，完善的内控机制是必备要求，也是协会关注的重点。协会也专门发布了管理人的内控指引，帮助管理人建立健全内部控制机制，该指引中明确了私募管理人内部控制的总体目标和基本要求，指出管理人应当坚持专业化运营，建立健全相关的制度体系和风险评估体系，形成科学的业务操作流程。

（8）关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告

这个规定俗称“二五公告”，也是比较重要的一项自律管理要求，主要有以下几个重点：

1、取消了私募管理人登记证明，仅用信息公示的形式来证明管理人已办结登记手续

2、规定了新登记私募管理人应在6个月内发行首只产品

3、私募管理人未按时履行季度、年度和重大事项信息报送更新义务的，在完成整改之前，将暂停基金备案。

4、私募管理人未按时履行季度、年度和重大事项信息报送更新义务累计达2次的，将被列入异常机构名单，并对外公示。一旦公示之后，即使整改完毕，至少6个月后才能恢复正常机构公示状态。

5、私募管理人被列入企业信用信息公示系统严重违法企业公示名单的，完成整改之前，将暂停基金备案。同时，协会将其列入异常机构名单，并对外公示。一旦公示，即使整改完毕，至少6个月后才能恢复正常机构公示状态。

6、私募管理人未按要求提交审计报告，完成整改之前，暂停基金产品备案，列入异常机构名单并对外公示。一旦公示，即使整改完毕，至少6个月后才能恢复正常机构公示状态。

除了以上几点之外，二五公告还指出了管理人登记法律意见书的相关要求，发布了登记法律意见书指引，同时对高管的从业资格作出相关要求。

（9）私募投资基金命名指引

主要规范了契约型、合伙型、公司型等不同形式的私募区命名事宜，明确8个不得含有的行为，强调私募投资基金名称应当列明体现基金业务类别的字样，且应当与基金合同、合伙协议或者公司章程约定的基金投资范围、投资方向和风险收益特征保持一致。

关于协会自律规则的主要文件为大家简单梳理以上9个，但整个私募基金的自律规则体系其实还很庞大，比如上文中没有提到的适当性指引、服务机构管理办法、信息报送优化管理、会员管理、信用信息报告、登记备案问题解答、估值指引、异常经营、风险调查问卷、四大系统管理等等。在日常工作中，针对行业出现的各类问题，协会还会经常发布一些实时性的通知，这些各种各样的文件共同为私募基金行业打造了一个完善的自律管理体系，推动行业更加健康规范地发展。

当前私募基金监管体系

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监管组织体系与职责

1、证监会监管职责

证监会负责对私募基金实施统一集中行政监管。

根据《证券投资基金法》，证监会承担以下职责：拟订监管私募基金的规则、实施细则；拟订私募基金合格投资者标准、信息披露规则等；负责私募基金的信息统计和风险监测工作；组织对私募基金开展监督检查；牵头负责私募基金风险处置工作；指导中国证券投资基金业协会开展登记备案工作；负责私募基金的投资者教育保护、国际交往合作等工作。

为更好履行监管职责，证监会于 2014 年 4 月成立了私募基金监管部，专门负责私募基金监管。

2、地方证监局职责

各地方证监局依照中国证监会的授权履行职责，负责对经营所在地在其辖区内的私募证券投资基金管理人进行日常监管，包括对公司治理及其内部控制、私募基金运作等进行日常监管。

目前对私募基金的各项现场检查，通常都由地方证监局具体实施。

3、中国证券投资基金业协会职责

中基协成立于2012年6月6日，是依据《基金法》和《社会团体登记管理条例》在国家民政部登记的社会团体法人，系证券投资基金行业的自律性组织，接受中国证监会和国家民政部的业务指导和监督管理。

根据《基金法》及证监会授权，中国证券投资基金业协会的主要职责包括：

（1）教育和组织会员遵守有关法律法规，维护投资者合法权益；

（2）依法维护会员的合法权益，反映会员的建议和要求；

（3）制定实施行业自律规则，监督、检查会员及其从业人员的执业行为，对违反自律规则和协会章程的给予纪律处分；

（4）制定执业标准和业务规范，组织从业考试、资质管理和业务培训；

（5）提供会员服务，组织行业交流，推动行业创新，开展行业宣传和投资者教育；

（6）对会员间、会员与客户之间发生业务纠纷进行调解；

（7）依法办理私募基金的登记、备案；

（8）中国证券投资基金业协会章程规定的其他职责。

此外，中国证券投资基金业协会制定发布了《纪律处分实施办法（试行）》《投诉处理办法（试行）》《纠纷调解规则（试行）》《自律检查规则（试行）》，配套建立投诉、受理、检查、调解、答复工作机制。同时，成立自律监察专业委员，引入市场机构、监管部门、高校等专家资源，随机组成审理小组，优化纪律处分工作机制。

4、其他机构职责

上交所、深交所、中金所等交易所，以及中国证券登记结算有限公司、中央国债登记结算有限责任公司等证券登记机构，均对私募证券投资基金的运作同样十分重要，从不同业务角度对私募证券投资基金实施自律管理。

证券交易所设有基金交易监控系统，对私募证券投资基金在证券市场的投资运作行为的合法合规性进行日常监控，重点监控涉嫌违法违规的交易行为。交易所在监控中发现私募基金交易行为异常，涉嫌违法违规的，可视情况采取电话提示、警告、约谈、公开谴责等措施，并向证监会报告。

至此，对于私募证券投资基金的监管组织体系如下——

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私募基金监管原则及思路

在2016年4月29日证监会例行新闻发布会中，证监会私募基金监督部主任陈自强表示，当前私募基金监管遵循“统一监管、功能监管、适度监管、分类监管”的基本原则，按照“扶优限劣”、“差异化监管”的思路开展监管工作。

一、监管原则：统一监管、功能监管、适度监管、分类监管

1、统一监管

统一监管，就是落实《证券投资基金法》和中央编办关于私募股权投资基金监管职责分工要求，将私募证券基金、私募股权基金、创业投资基金和其他私募基金等各类私募基金纳入统一监管。

2、功能监管

功能监管就是对不同机构条线下的私募基金业务，鉴于其具有相同的功能属性，进而实行统一的功能监管。

这主要包括了各类私募基金执行统一的合格投资者标准，均应当遵守非公开募集、投资运作、信息披露等规范性要求，防范监管套利。

目前，证监会已经在探索实施对证监会监管的证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私募基金业务的统一功能监管。这一进程预计有望将在大资管新规实施后加速。

3、适度监管

适度监管就是私募基金不设行政审批，而是实行事中事后监管，充分发挥投资者和市场对私募基金管理人的约束，以及私募基金管理人的自我约束作用。

行业监管和自律监管主要从资金募集、投资运作、信息披露等环节入手，提出原则性底线监管要求。

4、分类监管

实践中，鉴于私募基金管理人股东控制权复杂、资金来源多样、管理人内控薄弱、兼营一级和二级市场业务冲突大于互补的现实，中基协要求私募证券、私募股权和其他私募业务分类经营且不得兼营，对其采取有差异的分类审核标准。这既是为了避免在管理人层面出现重大利益冲突和利益输送风险，也是为了维护基金的本质，推动行业专业化发展。

目前的分类监管，就是在统一立法、统一登记备案的基础上，根据各类私募基金投资标的的不同，对私募证券基金、私募股权基金和创业投资基金等分别进行备案，提出不同的监管要求。

同时根据各类私募基金的管理规模大小、投资者人数、合规风险程度、投诉举报等维度，以问题和风险为导向，进行分类监测和检查。

在2017年底，证监会私募基金监管部主任陈自强指出，还将探索分类分级监管加强诚信激励约束。

证监会将根据私募机构的合规守信情况和不同类型私募基金的特点，研究制定分类分级标准，在风险监测、现场检查、信息披露等方面提出不同监管要求，并实施差异化监管安排。

在此基础上，完善私募基金登记备案制度和分类公示制度，加强私募行业诚信建设，对合规水平和诚信水平较高的机构给予有力激励，对违规失信机构给予应有的诚信约束。

二、监管思路：扶优限劣、差异化监管

在扶优限劣方面，证监会将创造条件鼓励优秀机构做大做强，同时清理违规、失联和空壳机构。

1、扶优

鼓励的政策主要体现在6个方面：

（1）允许符合条件的私募机构申请公募基金管理人业务牌照；

（2）允许符合条件的私募机构在银行间债券市场开户；

（3）研究并尽快明确私募机构在新三板挂牌问题；

（4）推动引导保险资金等长期资金投资符合条件的创业投资基金；

（5）支持有条件的私募机构开展境外投资业务；

（6）通过分类公示推出行业最佳实践，宣传优秀私募机构。

2、限劣

在“限劣”方面，证监会通过组织现场检查和配合地方政府打非等，查处行业违法违规行为、对失联机构进行公示、对违法违规机构撤销管理人登记、对长期没有展业的机构注销登记等，引导真正专业、规范的私募机构开展业务。

3、差异化监管

在差异化监管方面，前期中基协对不同类别的私募基金从业人员资格考试范围、信息披露内容和频率、托管机构资质要求、合同指引版本等方面进行了差异化自律探索，但是相关的差异化制度安排还需要进一步改进和完善。

如在事后风险监测领域，对于证券类基金，将主要关注其杠杆情况、内幕交易、操纵市场等情况；对股权类基金，将主要关注资金募集合规情况和利益冲突情况。

考虑到股权创投类基金已经有一定的自律管理基础，可以充分发挥各地股权、创投协会作用，在考试、培训、信用体系建设和行业最佳实践等方面开展合作。

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私募监管历程

2003年，私募基金首次登上中国资本市场舞台，典型代表是赵丹阳的赤子之心，但由于那时私募基金立法空白，私募证券基金都是以阳光私募基金的形式存在，即私募管理人以投资顾问的形式借助信托计划等正规金融机构的产品为载体进行投资运作。2013年基金法修订，对于私募自己而言是个里程碑的时间，新修订的基金法正式将“非公开募集基金”纳入监管范畴，私募基金行业有了正式的法律身份。随着监管的完善，私募基金管理人和管理规模迅速增长，目前私募基金的认缴规模已经超过公募基金的管理规模。

一、混沌时期：寄人篱下

私募基金首次登上中国资本市场舞台的时间是2003年，当时的典型代表是赵丹阳的赤子之心。

但彼时，私募基金领域的相关立法几乎空白，私募证券基金多是以阳光私募基金的形式存在——即私募基金管理人通过投资顾问的形式，借助信托计划等正规金融机构的产品为载体，来进行投资运作。

二、初建体系：探索前行

2006年3月1日，发改委令2005年第39号《创业投资企业管理暂行办法》下发：定义了创业投资企业，并对其首提备案要求。同时，对创业投资企业提供一定政策扶持：可享受国税总局的税收优惠政策。

2010年，中国投资协会股权和创业投资专业委员会（简称中国创投委）经发改委批准成立，是国内首个经政府主管部门正式审批注册的全国性股权和创业投资行业协会组织，旨在宣传贯彻政策法规、推进理论研究和推动行业发展。

2011年11月，发改办财金[2011]2864号文《关于促进股权投资企业规范发展的通知》下发，简单规范了股权投资企业的设立、资本募集与投资领域，并要求股权投资企业至发改委或省级备案管理部门备案。

2012年5月份，发改委在全国股权投资备案管理工作会议上明确要求，各省级备案管理部门应在2012年10月底以前，完成本地区股权投资企业备案管理规则的立法程序。

2012年6月6日，中国证券投资基金业协会（简称“中基协”）经国务院批准后成立，是证券投资基金行业的自律性组织，接受证监会和民政部的业务指导和监督管理。

基金业协会主要职责包括：制定实施自律规则，监督检查会员及其从业人员；制定行业标准和业务规范，组织从业考试、开展资质管理和业务培训等等。

2013年2月，证监会公告[2013]10号《资产管理机构开展公募证券投资投资基金管理业务暂行规定》规定：符合条件的私募证券基金管理机构，亦可向证监会申请开展公募基金管理业务。

2013年3月25日，发改办财金〔2013〕694号文《关于进一步做好股权投资企业备案管理工作的通知》发布，要求各地抓紧推进股权投资企业备案管理制度建设、尽快出台地方性股权投资企业备案管理规则。各地方股权投资企业发起或管理公募或私募证券投资基金、投资金融衍生品、发放贷款将被认定为违规行为。

三、步入正轨：身份确立，蓬勃壮大

2013年6月修订颁发的《证券投资基金法》，在市场准入、投资范围、业务运作等多方面优化了行业业态，还将非公开募集基金纳入法律调整范围，拓展了行业的发展空间。

对于私募基金行业而言，2013年的基金法修订是个里程碑式的事件：此举正式将“非公开募集基金”纳入监管范畴，相当于给了私募基金正式法律身份。

2013年6月30日，中央编办下发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，明确将私募基金划归证监会管理，由证监会实行适度监管，保护投资者权益；发改委则负责组织拟订政策措施，两部门协调配合。

2014年1月17日，中基协发[2014]1号《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》下发，证监会正式接替发改委监管私募行业。

2014年2月7日，中基协私募登记备案工作开启第一个时期：初始探索期。在这一时期，私募基金登记备案性质定位还较为模糊，缺乏规则，属于登记备案的探索期。当时，平均每月有765家机构申请登记，1563只产品申请备案。

2014年5月，国发〔2014〕17号《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》为私募基金的发展方向定调：明确应建立健全私募发行制度、规范募集行为。对私募发行不设行政审批，并提出发展私募投资基金。按照功能监管、适度监管的原则，完善股权投资基金、私募资产管理计划、私募集合理财产品、集合资金信托计划等各类私募投资产品的监管标准。

2014年8月21日，证监会令105号《私募投资基金监督管理暂行办法》发布，从整体上规范私募投资基金活动，保护投资者及相关当事人的合法权益，促进私募投资基金行业健康发展。

2014年12月22日，中基协私募登记备案工作开启第二个时期：全口径登记备案期。当时中基协为摸清行业底数，响应商事改革和“双创”要求，对该时期的登记备案不设门槛。这也导致当时大量背景各异、主业模糊或无明确展业目标的机构纷纷申请登记，登记数呈爆发式增长，行业良莠不齐、风险积聚。

这一时期，平均每月有2016家机构申请登记，2294只产品申请备案。

四、去芜存菁：回归本源，规范发展

从2016年初开始至今，证监会与中基协持续细化私募监管体系。尤其是进入2017年后，监管力度与深度持续增长。

2016年2月5日，中基协私募登记备案工作开启第三个时期：底线审核和信用约束期。以中基协发[2016]4号文《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》（业内简称“二五公告”）的发布为标志，协会从登记备案的源头开始，全面规范私募基金行业的展业秩序和信用环境。

2016年7月15日，证监会公告[2016]13号，即在业内被称作“新八条底线”的《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》下发。在正本清源的前提下，重点加强对违规宣传推介、结构化产品、违法活动、“资金池”业务等的规范。私募证券投资基金管理人亦需参照执行。

2016年12月12日，证监会[2016]第130号令《证券期货投资者适当性管理办法》下发，将投资者分为专业投资者和普通投资者，私募基金行业也在其调整范围之内。

2017年1月13日，发改财金规[2016]2800号《政府出资产业投资基金管理暂行办法》下发，自2017年4月1日起施行。该办法明确了政府出资产业基金的定义及范畴，并确立了管理体制，要求此类管理人在相关信用信息登记系统登记。此外明确管理人实收资本不低于1000万，产品应委托商业银行托管。在投资范围上，该办法明确此类基金应当以未上市企业股权投资为主，禁止明股实债等变相增加政府债务的行为。

2017年2月，各地证监局按照证监办发〔2017〕2号《关于开展2017年私募基金专项检查的通知》开展专项检查。上海、四川、海南、青岛、甘肃、宁夏、陕西、江西等地区证监局按照“两随机、一公开”要求，依据“问题导向+随机抽取”原则，陆续开展辖区内的私募检查。

2017年2月14日，中基协发布《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第4号》，限制私募基金投向不符合国家相关产业政策的领域。

2017年3月1日，中基协《私募投资基金服务业务管理办法（试行）》规范了基金募集、投资顾问、份额登记、估值核算、信息技术系统等服务业务。此外规定申请机构应当根据《私募投资基金服务机构法律意见书指引》的要求，在登记系统中上传法律意见书。

2017年3月31日，基金业协会发布《私募基金登记备案相关问题解答（十三）》进一步提高了对私募基金管理人“专业化管理”的要求，规定同一私募基金管理人不可兼营多种类型的私募基金管理业务，明确私募基金管理人在申请登记时仅选择一类机构及业务类型进行登记，且只可备案与本机构已登记业务类型相符的私募基金，不允许此前所谓的“全牌照”、“多牌照”私募管理人的存在。

对于此前已登记多类业务类型、兼营多类私募基金管理业务的私募基金管理人，该文件要求整改以落实相关要求，应当从已登记的多类业务类型中仅选择一类业务类型作为展业范围，确认自身机构类型。

2017年4月5日，基金业协会发布《关于“资产管理业务综合管理平台”第二阶段上线运行与私募基金信息报送相关事项的通知》，资产管理业务综合管理平台第二阶段上线运行，明确要求管理人上传运营风险控制制度等8类制度，并且不再提示“退回补正超过5次，机构申请将会被锁定3个月”。同时全面启动私募基金从业人员注册管理功能。

2017年4月10日，发改办财金规〔2017〕571号《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》印发，宣告“政府出资产业投资基金信用信息登记系统”正式启用。

根据发改财金规[2016]2800号文，中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。

地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。

2017年6月28日，中基协发布《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》规范了基金募集机构销售行为，以使投资者适当性管理得到有效落实。其中明确将投资者适当性匹配作为募集程序的必备环节，并规定了投资者分类、产品风险分级；以及投资者与产品风险匹配等内容，核心要求是将适当的产品提供给适合的投资者。指引于32017年7月1日起实施。

2017年8月30日，国务院法制办对《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见。条例的出台对完善私募基金的法律基础具有重大意义。

征求意见稿首次对私募基金管理人股东/合伙人提出财务标准，规定了严格的董监高、执行事务合伙人及委派代表任职要求，此外条例还对私募基金的范围、私募管理人以及托管人的职责、投资者适当性管理等方面均作了明确的要求。此外，为贯彻相关规定，条例还对33类行为明确规定了处罚措施。

2017年10月，其他类私募零登记。本月其他类私募管理人登记数量0增加。实际上自2017年伊始，基金业协会就逐步收紧该类私募机构的登记。据统计，2017年8月1日至2017年10月27日，其他类私募管理人共新增13家，远低于此前每月的平均水平。

2017年11月3日《私募基金登记备案相关问题解答（十四）》发布，明确了六种不予办理登记的情形。此外，该问答明确协会将定期对外公示不予办理登记的申请机构名称及不予登记原因，同时公示为该机构出具法律意见书的律师事务所及经办律师名单。

同时，在该问答中，明确要求申请私募基金管理人登记的机构应当书面承诺：在完成首只私募基金备案前，不进行法定代表人、实际控制人或控股股东的重大事项变更。

2017年12月2日，基金业协会会长洪磊在第四届中国私募投资基金峰会上做了《防范利益冲突完善内部治理推动私募基金行业专业化发展》的发言，提出任何基金产品都不能对投资者保底保收益，不能搞名股实债或明基实贷。同时强调一下情形不予备案：

①涉嫌非法集资；

②合伙型私募基金中有限合伙人直接担任基金管理人或通过代持成为管理人；

③私募基金产品担任普通合伙人；

④基金投资者中出现代缴代付等违反法律法规原则要求的；

⑤违法违规开展金融机构持牌专营业务或者不符合协会自律规则的产品，如进行直接借贷、民间借贷、P2P、众筹投资等，或直接购买商品房出售获取差价等的。

2017年12月20日，中基协官网首次根据《私募基金登记备案相关问题解答（十四）》，正式开始披露不予登记的申请机构及所涉律师事务所、律师情况。

2018年1月6日，银监发[2018]2号《商业银行委托贷款管理办法》下发，从此包含私募基金在内的任何资产管理产品，其募集的资金都不能再发放委托贷款。这等于封堵了私募基金开展的非标投资的一个重要途径。

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