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王亚华等:中国精准扶贫实践的溢出效应

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  【作者简介】王亚华,清华大学公共管理学院副院长,清华大学中国农村研究院副院长、教授;舒全峰,清华大学公共管理学院、清华大学中国农村研究院博士后

  【文章来源】王亚华,舒全峰.中国精准扶贫实践的溢出效应[J].中共中央党校(国家行政学院)学报,2021,25(02):49-57.

  2020年中国决战脱贫攻坚取得重大历史性成就。中国精准扶贫所建立的治理机制与取得的经验成就已对我国经济社会发展产生了广泛的“溢出效应(SpilloverEffect)”,即精准扶贫体系除了直接实现减贫的预期政策目标之外,附着其上的政策理念、政策工具、政策绩效等还对精准扶贫体系之外的经济社会发展产生了间接的影响。系统总结中国精准扶贫体系对我国经济社会发展所形成的溢出效应,有利于提高中国精准扶贫成效评估的精准度,更加全面评价精准扶贫的投入产出,进一步深化对中国减贫实践的理论认识,为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、全面推进乡村振兴加快实现农业农村现代化提供有价值的参考。

  一、精准扶贫的直接成效与溢出应用

  贫困问题通常被认为是对国家治理水平的反映。中国的精准扶贫体系以新型举国体制为依托,具有显著的战略性、协同性、创新性特征:战略性体现在以先进理念指引精准扶贫道路,从一开始就确定建立什么样的扶贫体制、如何对待扶贫对象、遵循什么样的扶贫思路、如何应对扶贫实施中的普遍问题与特殊问题;协同性体现在以科学方法推进精准扶贫施策,通过坚持全国一盘棋,集中力量办大事来协同解决复杂治理难题,既包含政府、市场、社会维度的协同,也包含制度、组织、个体维度的协同;创新性体现在以多种工具提升精准扶贫成效,无论是政策工具数量维度的单一选择、多元组合还是政策工具自身类型的变革,都具有鲜明的创新特征。这一体系带来的直接效应便是精准扶贫取得的巨大经验成就,并且又进一步在公共治理实践中得到越来越多的借鉴应用。

  (一)精准扶贫的直接成效

  首先,农村贫困人口规模持续下降。现行标准下,我国农村贫困人口从2012年底的9899万人下降到2019年底的551万人。即便受到新冠疫情冲击影响,2020年我国采取多种扶贫政策组合,让剩下551万人成功实现脱贫,全国832个贫困县全部摘帽,绝对贫困现象历史性消除。这也意味着我国提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》的减贫目标,减贫人口占全球减贫人口超过70%,对全球减贫作出巨大贡献。

  其次,贫困群众经济收入快速增长。在各类扶贫政策的作用下,贫困户的收入持续快速增长。2015年至2019年,贫困地区农村居民人均可支配收入由7692元增加到11567元、年均增长10.74%。建档立卡贫困人口人均纯收入从2015年的2982元增加到2020年的10740元,年均增幅29.2%,比全国农民收入增速快20个百分点。

  第三,贫困群众生活条件显著改善。2019年,清华大学中国农村研究院针对十四个集中连片特困地区的抽样调查数据显示,在饮食上能够经常(一周一次以上)吃肉、蛋、奶等含蛋白食物的贫困户比例达到90%;有95.8%的村庄实现了道路硬化,90.5%的村庄有综合性文化活动室,87.5%的村庄有垃圾集中堆放点。

  第四,群众脱贫可行能力不断增强。提高教育水平、加强健康保障、提升职业技能,是我国增强贫困群众可行能力,促进反贫困治理的主要举措。党的十八大以来,我国有10.8万所义务教育薄弱学校办学条件得到改善,2019年中西部12个省份46.3万人次教师、195.8万人次青壮年农牧民得到教育培训;截至2020年底,产业扶贫政策已覆盖全国98%的贫困户,有劳动能力和意愿的贫困群众基本都参与到产业扶贫中。

  (二)超越精准扶贫的溢出应用

  针对中国精准扶贫为何能取得如此瞩目的成就,学者们基于不同视角进行了深入分析。王雨磊、苏杨将中国的减贫经验概括为“精准行政扶贫模式”,这一模式能集中行政力量高效精准地进行扶贫,且将扶贫工作与其他行政工作有效衔接、协作,使行政体系整体成为扶贫体系;李小云、徐进也认为中国的扶贫过程在整体上是政治对行政的融合与形塑、乡村社会与现代社会的对接以及总体上国家与社会的整合。左停、苏青松从组织维度上进行了探讨,认为精准扶贫取得卓越成效得益于农村的组织创新,提升了农村集体行动能力并激发了群众的内生发展动力;邓燕华等分析指出驻村帮扶工作队的“混合科层组织”特性能够很好地起到汇聚资源、采集信息和培训干部的作用,进而为扶贫奠定良好的组织基础。

  事实上,除了学术界对精准扶贫的成就开展理论研究外,已有越来越多的地方政府或高校机构在公共治理实践中已超越精准扶贫本身,将精准扶贫中形成的一些有益经验拓展到其他公共领域。例如,作为精准扶贫最核心的方法论,“精准”已被运用到生态治理、教育管理等领域,湖北省2018年开始推出的“精准灭荒”在生态文明建设上取得显著成效,部分高校尝试开展的“精准思政”已得到越来越多的关注;还比如,作为精准扶贫最重要的工具,“党建+”已成为地方政府推进公共治理实践的重要手段之一,江西分宜的“党建+颐养之家”有效解决了农村留守空巢老人养老问题,辽宁抚顺的“党建+生态旅游”有效巩固了乡村振兴的产业基础。这些超越精准扶贫的溢出应用,所反映的正是精准扶贫对经济社会发展所产生的广泛溢出效应。

  二、精准扶贫的溢出效应与分析框架

  (一)精准扶贫溢出效应的概念界定

  经济学最初研究反贫困的理论聚焦点就是经济溢出。“溢出效应”概念本身来源于经济学的外部性理论:在社会经济活动中,一个经济主体(国家、企业或个人)的行为直接影响到另一个相应的经济主体的现象,主要是指某个组织在进行一种活动时,除了能够产生特定的可预期的结果之外,还可能会对本组织以外的组织或个人产生间接的影响。溢出效应有正反之分,分别表示组织的活动除了达到了预期的目的之外,又为其他组织或个人带来收益的增加或减少,通常也被表示为事物的外部性。精准扶贫溢出效应核心是指精准扶贫政策过程与政策成效所产生的外部性,即精准扶贫体系除了直接实现减贫的预期政策目标之外,附着其上的政策理念、政策工具、政策绩效等还对精准扶贫体系之外的政治、经济、社会等公共治理领域产生了广泛的正外部性。

  (二)精准扶贫溢出效应的相关研究

  有关精准扶贫溢出效应的研究主要从两个方面展开,一个是将精准扶贫作为被解释变量,讨论制度设计、社会变迁等对精准扶贫所产生的溢出效应;另一个是将精准扶贫作为解释变量,分析精准扶贫自身对经济产出与社会治理的溢出效应。

  1.制度设计、社会变迁对精准扶贫的溢出效应

  国家的制度作为一种公共物品,往往能够产生较强的外部性,使该制度的动因“溢出”至与之相关的若干领域,进而推动这些领域的发展。段迎君、傅帅雄研究发现,并非针对减贫设计的财政分权与官员晋升激励制度对农村脱贫具有显著的正向影响;邢维全的研究表明审计机关的审计活动也会降低本地贫困人口规模;此外,还有多个学者研究发现普惠金融、外商直接投资等经济政策对农村贫困的广度、深度、强度的纾解具有显著的积极影响。由此看出,中国减贫成就的取得并不仅仅归功于“就事论事”的扶贫政策,诸多其他领域的公共政策和治理举措也对减贫做出了积极贡献。因此,董向荣认为,中国减贫经验的核心在于市场化改革与大规模扶贫开发政策相结合,由家庭联产承包责任制、劳动力密集型产业政策、义务教育政策、区域开发政策等各类制度所形成的一套“组合拳”,有效地推进了世界上最大规模的减贫行动。

  在制度影响下的社会变迁也对农村减贫带来了溢出效应。过去20年来,大规模劳动力外流对我国农村社会结构变迁和公共治理变革带来了十分显著的影响,农村劳动力流动对于农村减贫的溢出效应得到了许多学者的关注,但目前还存在一定争议。李兰冰等发现农村劳动力流动能够通过知识溢出效应有效缩小地区收入差距,不过胡志高等人的研究则指出农村劳动力流动所带来的农村人力资本转移,只能对城乡收入差距的扩大带来一定的缓和作用,却并不能逆转差距扩大的整体趋势。张跃、黄帅金发现人口和就业的城镇化转移对农村减贫能产生直接的减贫效应,但张博胜、杨子生的研究则发现,人口城镇化对农村贫困的影响存在阶段性差别,呈现出先缓解后加剧的“U”型特征,两者之间并非线性关系。

  需要注意的是,以上文献中,无论是制度设计还是社会变迁,除了对农村减贫产生了治理层面的溢出效应外,也均对农村减贫产生了空间层面溢出效应,即某一种制度设计或个体行为对某一区域减贫带来显著影响的同时,也影响了与之相临近区域的减贫。这种空间溢出效应的产生往往源自于各类生产要素在区域间的自由流动,讨论该问题的相关文献主要集中在区域经济学、经济地理等学科领域,本文不作过多赘述。

  2.精准扶贫对经济发展与社会治理的溢出效应

  张曾莲、董志愿从精准扶贫参与的经济效益角度出发,以2013—2018年中国A股上市公司为研究样本,发现参与精准扶贫对企业绩效具有正向溢出效应,其机制在于企业通过参与产业扶贫获得了充足的劳动力资源、良好的企业声誉以及积极的政商关系。参与扶贫对企业绩效的这一溢出效应在光伏产业领域表现得尤为明显,正是借助于2014年我国“光伏扶贫工程”政策的溢出效应,2012至2013年相继遭遇美欧“双反”遏制的中国光伏制造业在产销困境中成功实现突围,拉动产业持续发展。

  王丽惠以连片山区为研究对象,发现精准扶贫的溢出效应主要体现在对山区乡村治理体系的重构上,这一溢出效应改变了长期以来山区乡村与国家、市场的关系;张现洪、陈翎发现民族地区的扶贫攻坚具有较为明显的政治溢出效应,主要表现为群众路线在民族地区的进一步落实,培养出了一批少数民族“三农干部”和增强了民族地区的国家认同等。此外,还在一定程度上强化了贫困人口的内生发展动力,对农村经济社会发展产生了强有力的助推作用。

  (三)精准扶贫溢出效应的分析框架

  从有关精准扶贫与溢出效应的已有文献来看,将精准扶贫作为被解释变量的研究较为丰富,而将精准扶贫作为解释变量的研究较少,精准扶贫对经济社会发展所产生的溢出效应缺乏深入系统的分析。基于文献回顾、已有研究成果及作者团队在农村地区的实地调查分析,本文提出如图1所示的分析框架:精准扶贫的政策过程所产生的直接效应,带来了贫困人口规模下降、贫困群众收入增长、群众生活条件改善、脱贫可行能力增强等四大政策成效,这些政策成效为巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴奠定了良好开局和坚实基础;而精准扶贫在产生直接效应的同时,其政策过程与政策成效的结合又同时对其他领域产生了显著的溢出效应,主要包括政治溢出效应、组织溢出效应、经济溢出效应、社会溢出效应以及文化溢出效应五个方面,这些溢出效应又进一步形成对巩固拓展脱贫攻坚成果与推进乡村振兴的正向反馈。下文按照这个框架归纳精准扶贫实践产生的五个方面溢出效应。

  

  三、精准扶贫实践的五大溢出效应

  (一)精准扶贫的政治溢出效应

  一是深化了习近平新时代中国特色社会主义思想。精准扶贫实践在直接瞄准贫困人口脱贫这一政策目标的同时,也通过在实践中不断检验方法、修正观点、形成规律,从而为习近平精准扶贫思想的确立和完善提供理论源泉与实践基础。习近平精准扶贫思想科学建构了扶贫理念、扶贫方法论和扶贫工具体系,创造性地提出了“六个精准”的详细要求和“五个一批”的具体策略,指导中国脱贫攻坚取得胜利的同时又继续为中国解决不平衡不充分发展的现实矛盾和加快推动国家治理现代化发挥指引作用,进一步丰富和深化了习近平新时代中国特色社会主义思想。

  二是进一步巩固了党的执政基础和基层组织领导。新世纪以来,随着农业税全面取消、计划生育逐步放开,基层干部与群众之间的交集越来越少,一定程度上对党的执政基础带来不利因素。精准扶贫实践中大规模选派“第一书记”驻村、党员干部包扶贫困户、扶贫工作队长期吃住贫困村、党建促脱贫攻坚等举措,将日益疏离的干群关系重新拉近,基层党组织的凝聚力、战斗力和号召力得到增强,提高了人民群众对党的政治信任,进一步巩固了党的政执政基础,强化了党对基层的组织领导。

  三是更加坚定了人民对中国特色社会主义的自信。精准扶贫实践本质上也是中国道路一次创新的社会实验。我国先后经历了20世纪80年代的大规模扶贫开发、90年代“八七扶贫攻坚计划”、新世纪初的“瞄准到县”“整村推进”等多种不同模式后,最终走上“精准扶贫”道路并取得令人瞩目的成效,体现了中国反贫困道路和模式的强大治理效能,充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性。这一实验的成功得到联合国等国际组织的积极肯定和高度赞扬,产生了积极而广泛的国际影响,为鼓舞全国人民的奋斗士气、更加坚定“四个自信”,进而同心协力全面建成小康社会和社会主义现代化强国奠定了坚实基础,积累了宝贵经验。

  (二)精准扶贫的组织溢出效应

  一是促进了我国乡村治理体系与治理能力现代化。精准扶贫是国家减贫治理体系现代化的重要体现,是国家治理体系和治理能力现代化在扶贫领域的呈现。十八大之后,通过精准扶贫政策的推行与实施,国家动员能力、对农村渗透能力、国家资源整合能力以及国家再分配能力都较之前都有了很大的提升。乡村治理也由粗放化迈向精准化,过去以条线为主的二维平面治理结构转变为条块结合的立体三维治理结构。在精准扶贫之中所形成的一些基本经验、工作方法与制度创新也已在乡村振兴、环境治理等多个不同领域得到广泛应用,无形中对乡村治理与国家治理现代化产生了制度溢出。

  二是显著锻炼和提升了广大青年干部领导胜任力。党的十八大以来,全国累计选派了300多万名第一书记和驻村干部开展扶贫和党建工作,这些干部以80后、90后为主,大多数对农业不了解、对农村不熟悉、对农民不亲近。通过在扶贫一线驻村锻炼,自身对于如何解决复杂问题、如何真正践行群众路线、如何有效动员群众以及如何处理政府、市场与社会关系有了全新的认识,公共服务动机和公共领导力得到显著提升,为国家治理现代化培养和储备了大批优秀领导人才。

  (三)精准扶贫的经济溢出效应

  一是增强了贫困地区经济韧性与高质量发展基础。2016年到2020年前三季度,我国各级财政投入涉农资金总规模超过1.5万亿元;2016—2019年,我国贫困地区改造建设了1.69万公里国家高速公路、5.25万公里普通国道;十八大以来,全国科技系统向贫困地区累计选派28.98万名科技特派员,推广应用5万余项先进实用技术、新品种;全国832个贫困县全部编制产业扶贫规划,累计建成各类产业基地超过30万个。我国在贫困地区交通、科技、教育、产业等多方面的超大规模投入显著增强了贫困地区的区域经济韧性,为资本、技术、人才等要素进入贫困地区提供了平台载体,也加快推动了交通、物流、通讯等配套设施的升级改造和产业结构的优化调整,进一步巩固了我国县域经济高质量与可持续发展的基础。

  二是提高了农业农村经济的创新性以及可持续性。十八大以来,我国通过网络扶贫、信息扶贫、电子商务进农村等工程显著促进了贫困地区信息基础设施建设,大大提高了网络化服务水平;与此同时,精准扶贫建立起来的新型举国体制成功动员了一批大型互联网平台利用科技优势积极参与脱贫攻坚,提高农村数字基础设施水平,为精准扶贫“赋能”。例如,2020年全国淘宝村和淘宝镇年交易额突破1万亿元,全国832个国家级贫困县仅在阿里平台的网络销售额就达到1102亿元。通过政府力量与市场力量的联合推动,使得贫困地区的人口、企业逐渐接入到分布式、大规模社会化协同的价值网络中并成为重要网络“节点”,农业农村经济发展的创新性和可持续性大为提高。

  (四)精准扶贫的社会溢出效应

  一是有效激发了农民群众的公共精神与公共意识。作为现代公民精神的核心,农民公共精神与公共意识是农民参与农村公共事物治理的内在动力,在我国的精准扶贫实践中,贫困群众的主体参与性得到了高度重视。在制度层面,通过精准到户,贫困群众的利益诉求得到及时回应;在组织层面,通过党建促脱贫,群众被有效组织和动员起来;在个体层面,包容性发展理念确保了社会的公平正义和凝聚团结。这些实践有效地激发和培育了贫困群众的公共精神与公共意识,集体行动能力显著增强。在去年新冠肺炎疫情期间,贫困户和脱贫户群体在村庄疫情防控志愿行动中的参与比例比非贫困户高出5.2个百分点。

  二是提升了人民群众的精神面貌与内生发展动力。缺乏内生动力,是一些贫困群众致贫的根本原因,贫困群众的内生动力不足又与人力资本和社会资本的缺乏密切相关,往往表现为不敢干、不能干、不想干,即没有意愿或没有能力。我国的精准扶贫实践中不仅仅对生产生活进行帮扶,更对思想观念进行引导,对可行能力进行培育,进行志智双扶;与此同时,又引入了“红黑榜”“道德银行”等各类激励约束机制,树立良好的乡村社会风气。这些实践在直接作用于减贫的同时,也改变了农村社会的精神面貌,增强了人民群众的内生发展动力。

  (五)精准扶贫的文化溢出效应

  一是发展和弘扬了中华优秀传统文化的时代价值。中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉,是涵养社会主义核心价值观的重要源泉。精准扶贫实践中“全面消除贫困、实现共同富裕”这一战略目标的提出正是儒家大同理想和民本思想在现代社会的体现和进一步发展,同样也是对我国传统文化中“助人为乐、乐善好施、扶贫济困”这一优良传统的继承。另一方面,农村地区丰富的乡贤文化、家风家训文化和民族文化在精准扶贫实践中得到了进一步的挖掘和传承,这些传统文化又进一步提高了贫困群众思想觉悟,增强了贫困群众的自我发展能力和内生发展动力。

  二是维护和推动了以公平正义为核心的社会文化。从1978年到2020年,中国人民的生活实现从贫困到温饱再到总体小康的历史性跨越。过去40年,中国减贫人口占全球减贫人口总量超过70%,极大改善了世界上最贫困群体的福祉。中国所坚持的包容性减贫实践,不仅有效保障了全体公民基本生存权,而且通过采取更精准的举措和超常规的力度,帮助贫困人口实现发展的权利,维护了贫困妇女、儿童、老年人、残疾人、少数民族等弱势群体权利,维护和推动了以公平正义为核心的社会文化,也有效增强了中国道路的国际认同度和文化软实力。

  四、用好精准扶贫溢出效应助力乡村振兴

  从2021年开始,我国进入全面推进乡村振兴阶段,这是我国“三农”工作重心的历史性转移。在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口,全社会应趁势而上,充分利用好精准扶贫所产生的政治、组织、经济社会和文化溢出效应,在5年过渡期内,持续巩固拓展脱贫攻坚成果,加快完善乡村振兴制度设计,深入推进乡村治理体系变革,全面推进乡村振兴,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

  (一)扎实巩固拓展脱贫攻坚成果

  稳固脱贫是乡村振兴的根本基础。尽管我国已历史性消除绝对贫困,但一方面,受历史、地理、文化等多方面因素影响,老、少、边、山等地区脱贫成效较为薄弱,边缘脱贫人口面临一定返贫致贫风险;另一方面,中国仍然有30%~40%的人属于低收入群体,是“橄榄型”社会结构能否形成的重要变量,若以农村人口五等份分组的农村低收入人口规模达到1.08亿人,且与相对贫困人口高度重合。因此,未来5年的脱贫攻坚过渡期非常关键,必须充分利用好精准扶贫溢出效应巩固拓展脱贫攻坚成果,让脱贫成效经得起历史考验。

  第一,在脱贫攻坚过渡期继续走“精准”道路,积极促进精准扶贫制度优势转化为相对贫困治理效能。精准扶贫实践的社会实验赢得了人民群众对中国道路的坚定自信,凝聚了民心,团结了民力,在脱贫攻坚巩固期继续坚持走“精准”道路,社会信任、人力物力的增量成本都相对不高。以运行成熟的精准扶贫信息系统为平台基础,以脱贫攻坚中建立起来的扶贫体系为制度基础,可以较低成本实现对相对贫困人口的精准识别、精准帮扶和精准返贫监测。

  第二,以创新驱动做大做强县域经济,推进一二三产融合式发展,确保脱贫人口和低收入人口获得持续稳定增收机会。当前,我国贫困地区县域经济发展基础相较以前大为提升,自我发展能力也显著增强。脱贫攻坚过渡期内,县域经济发展要坚持创新驱动,进一步融入数字经济网络,充分利用信息通信技术、大数据、人工智能等数字技术赋能县域产业发展以及劳动力数字素养提升,提升产业经营管理和服务水平;充分结合乡村建设行动与乡村振兴战略,加快发展乡村富民产业,创新乡村产业发展模式,推进一二三产融合式发展,完善利益联结机制,巩固和加强脱贫户收入的产业、就业等经济基础及相应的创收能力

  第三,持续提升低收入人口内生发展动力,构建“意识—能力—保障”的相对贫困治理长效机制。将贫困人口“扶上马”进而摆脱贫困是精准扶贫的核心目标,策马前行就需要依靠低收入人口的内生发展动力,政府的作用只能是“送一程”。在当前人民群众内生发展动力已有显著提高的背景下,应继续加强自立自强价值观等脱贫攻坚精神的意识形态宣传,强化先进知识文化和职业技能的教育培训,加大对低收入人口就业创业的政策支持和社会保障。

  (二)加快完善乡村振兴制度设计

  尽管2021年是全面实施乡村振兴战略的开局之年,但是当前乡村振兴的制度设计还未完善,《乡村振兴促进法(草案)》尚在公开征求意见过程中。经过过去3年多的先行探索,乡村振兴实践暴露出了一些长久存在的问题尚未得到解决:首先,乡村振兴制度性供给不足,农村产权制度、集体经济制度、城乡协同发展机制不健全;其次,基层组织实施乡村振兴的治理能力欠缺,主要表现在前瞻力、执行力、应急力不足;再次,实施乡村振兴的内生领导力较为薄弱。因此,在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的关键阶段,利用好精准扶贫溢出效应,完善乡村振兴顶层设计尤为必要。

  第一,充分贯彻落实习近平精准扶贫思想体系,明确乡村振兴理念、乡村振兴方法、乡村振兴工具的制度体系构成。在乡村振兴理念上与精准扶贫一样必须坚持党的集中领导、坚持以人民为中心、坚持适应性治理;在乡村振兴方法上积极推进农村重点领域和关键环节制度改革、推动城乡融合发展、加强各层级府际合作、不断更新和完善政策组合;在乡村振兴工具上积极推进创新驱动、强化政策工具协同、注重政策工具试点经验探索。通过实践探索和理论迭代,逐渐构建完备的乡村振兴理论指导体系。

  第二,着力提升基层组织的现代化治理能力,稳妥做好脱贫攻坚与乡村振兴的领导力过渡衔接。要学习精准扶贫中的组织建设经验,加强乡镇政府和农村基层组织的组织学习,努力掌握数字时代的先进治理理念和治理技术,提高乡村振兴的数字治理能力;在乡村振兴工作的重要领导岗位上,广泛起用和大胆重要在精准扶贫中领导力得到锻炼提升的青年干部;继续从机关、事业单位、国企中选派优秀青年干部驻村领导乡村振兴的实施工作,确保脱贫攻坚与乡村振兴衔接期领导力不断档。

  (三)深入推进乡村治理体系变革

  提高乡村善治水平既是乡村振兴的重要抓手,也是乡村振兴的关键目标。十八大以来精准扶贫的溢出效应使得乡村治理逐渐形成了“条块结合”的三维立体结构,过去不怎么管的农村现在谁都管,国家对农村的动员、资源整合和再分配能力相较之前有了极大的提升,但随之也带来了一些问题:首先,农民在乡村治理中的主体地位日益边缘化,农村公共物品过于依赖国家的直接供给,而不注重组织群众通过集体行动来实现合作生产;其次,农村社会治理重“管控”、轻“服务”,存在国家与农民关系失衡、乡村治理内卷化,以及乡村治理去政治化等问题;再次,农村基层组织的权力监督机制不健全,权力滥用、权力寻租、权力不作为较为普遍。

  当前,迫切需要利用好精准扶贫的政治溢出效应和社会溢出效应打下的良好基础,深入推进乡村治理体系变革:第一,从运动式状态的“管控型治理”转向常规化状态的“动员型治理”,落实和保障农民在乡村治理中的核心主体地位。在农村基础设施管护、人居环境整治等公共物品供给中,重视集体行动能力建设,充分激发农民的公共精神与公共意识,积极动员农民群众参与乡村治理,建立国家、社会、民众的合作供给机制;继续挖掘和弘扬乡村的优秀传统文化,尊重、借鉴和运用乡村治理中的地方性知识,不断拓展和增强村庄的社会资本,把分散的农民组织起来,使乡村自治灵活运转。

  第二,正确处理党务、政务、自治事务、集体经济事务的领域与边界,坚定不移推进农村基层民主建设和法治建设。各地农村应根据本地经济社会发展情况和实际需要,谨慎稳妥推进农村支书、主任“一肩挑”,不搞“一刀切”;厘清村监委与村两委的职责关系,明确村监委的权力清单,并优化其在乡村治理中的责权配置;全面加强乡村治理立法工作,用法律制度落实和保障村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,坚决促进和维护社会公平正义,创新乡村治理方式,提高乡村善治水平。

  (来源:中共中央党校(国家行政学院)学报 2021年第2期)

  编辑:清华大学中国农村研究院

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