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斯蒂芬·沃尔特:今天的美国,没有资格要求中国尊重“基于规则的国际秩序”

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  【文/斯蒂芬·沃尔特 译/观察者网 由冠群】

  会使用“基于规则的国际秩序”这一短语,似乎已成为美国外交决策机构高级官员的任职要求。对此,看看美国国务卿布林肯在最近与中国高层官员会晤时的开场白就知道了。他说:“本届政府致力于通过外交手段促进美国的利益,加强以规则为基础的国际秩序。”而反之则是“赢家通吃的局面。对我们每一国而言,那样的世界都将会是更加暴力的、动荡不安的世界。”他似乎在说,中国不仅要摧毁美国领导的秩序,而且要让“强权即公理”的时代卷土重来。

  但是,所谓的美国信奉规则体系而中国则反之这一说法,却至少在三个方面具有误导性。首先,它没有看到美国自己有意愿在规则不合己身的情况下无视、规避或重写规则。如果我们真诚面对自己,我们就必须承认,美国政府有时认为“强权即公理”和“赢家通吃”都是完全可以的。苏联解体就是一个完美的例子,当时美国充分利用了苏联解体后俄罗斯衰弱的时机为己谋利。

  其次,正如哈佛大学的阿拉斯泰尔•伊恩•约翰斯顿(Alastair Iain Johnston)所阐明的那样,中国接受甚至捍卫了现有秩序的许多原则,尽管不是所有原则。当然,这种情况在未来可能会发生改变,但即使是一个强大得多的中国,也无疑会寻求保留目前秩序中任何符合其利益的特质。

  

  “外交政策”网站刊载本文

  第三,布林肯之流的言论暗示,放弃今天以规则为基础的秩序,将使我们处于一个没有法律、没有规则约束的赤裸裸的强权政治世界,任何规范或原则都不会再对我们构成束缚。但事实并非如此:学者们虽观点迥异,但他们都明白,所有国际秩序——全球性的、地区性的、自由主义的、现实主义的或其他任何形式的——都需要有一套规则来管理不同政治实体之间难以避免的各种互动。

  在国际关系文献中就可以找到这样的例子:

  ·44年前,理论家赫德利•布尔(Hedley Bull)将“国际社会”定义为“受同一套规则约束的一群国家”。

  ·芝加哥大学教授约翰•米尔斯海默最近将国际秩序定义为“一群有组织的国际机构”,他说,“这些规则实际上是由大国设计而各国同意共同遵守的规则。”

  ·政治家亨利•基辛格认为,所有的世界秩序都建立在“一套被普遍接受的规则体系”之上。

  ·普林斯顿大学教授约翰•伊肯贝里(G.John Ikenberry)写作了许多书籍解读美国领导的“自由”秩序,他在这些书中都强调这种秩序具有“以规则为基础的特征”。

  ·政治学家贝丝•西蒙斯(Beth Simmons)和海因•戈曼斯(Hein Goemans)同意这种观点,他们写道:“任何群体间的秩序都必须由群体成员制定的规则和……政治权威来定义。”

  ·即使是对自由秩序持怀疑态度的人,如学者帕特里克•波特(Patrick Porter),也承认规则在这一体系中所起的作用,他强调美国正是利用了自己手中掌握的强权去迫使其它国家遵守美国喜欢的规则。

  简言之,问题不在于美国偏好“以规则为基础”的秩序,也不在于所谓的中国对此缺乏兴趣;而在于,谁将决定哪些规则适用于哪里。或者正如兰德公司的迈克尔•马扎尔(Michael Mazarr)最近所说,“核心问题是,美国和中国正为塑造基础性的全球体系而展开竞争,即支配国际政治的基本理念、习惯和期望。这最终是一场有关规范、叙事和合法性的竞争。”

  美中观念的差异相对容易识别。美国(通常)更倾向有一个多边体系(但一国要在某些国家享有特权,尤其是美国自己),这个多边体系至少在某种程度上要关注个人权利和某些核心的自由主义价值观(民主规则、个人自由、法治、市场经济等)。美国可能并没有在国内完美践行这些理念,也没有在国际交往中一直奉行这些理念,但美国对这些理念的执着可绝非空谈。此外,正是以这些理念为出发点,美国才去说服或迫使其它国家改变其国内政策。不足为奇的是,美国也喜欢许多现存机构(国际货币基金组织、北约、世界银行、美元所具有的储备货币作用等),因为它们赋予了美国更大的影响力。

  

  白人警察“跪杀”黑人弗洛伊德,将美国种族问题彻底引爆

  相比之下,中国更倾向于一种威斯特伐利亚式的秩序观,即保持独立主权和不干涉别国内政是至高无上的原则,注重个人权利的自由主义观念即使不被完全否定,也要被淡化。这一秩序观和美国的多边体系一样注重“以规则为基础”,因为它也借鉴了《联合国宪章》的部分内容,它不排斥目前多种形式的国际合作,包括广泛进行的贸易、投资、在气候变化等重大跨国问题上展开合作。中国也是多边主义的坚定捍卫者,即使其实际行为有时违反现有的多边准则。尽管如此,一个中国偏好占上风的世界将不同于一个美国愿景更具影响力的世界。

  我不知道哪一种愿景会在未来几年胜出,但有一些分析是正确的。首先,如果你认为美国及其最亲密的盟友能自作主张地制定所有规则,那就再想想。国际秩序不可避免地反映了潜在的力量平衡,而中国的崛起意味着它将具有相当大的能力去制定某些规则(或拒绝遵循它排斥的规则)。

  其次,紧随第一点,没有任何一个强权能够制定和执行某一国际秩序的所有规则。美国在创建布雷顿森林体系的过程中得到了它想要的大部分东西,并极大影响了该秩序此后的演变过程,但它仍然必须在一些问题上妥协,而且它经常无法得到它想要的所有东西。对全球秩序或两国各自领导的局部秩序,美中两国都将拥有极大影响力去为这些秩序书写规则。但是,为了让其它国家遵守这些规则,美中两国也必须给其它国家一些它们想要的东西。

  第三,中国的崛起(以及俄罗斯弱得多的地区影响力)给了其它国家相比单极时代更多的选择。在美国制裁下,伊朗可能正承受着巨大痛苦,但它最近与中国达成的石油和投资协议显示,它有能力在不向美国作出更多让步的情况下,在一定程度上减轻自身承受的压力。看到美国前总统特朗普下台,欧洲可能会欣喜若狂,也会对拜登总统有意愿修复跨大西洋关系感到高兴,但这种宽慰感并没有导致德国取消北溪2号输油管道项目,也没有阻止欧盟(不顾美国的暂缓要求)与北京签署中欧投资协议,也不会说服匈牙利总理欧尔班将自由主义价值观带回匈牙利。

  当美中两国竞相为世界秩序树立互不相容的愿景时,其它国家会怎样回应呢?一些国家的专制民族主义者可能更喜欢中国明确拒绝自由主义价值观的做法和对主权的看法,但北京日益“好战”的行为,都使别国日益担忧一个更以中国为中心的秩序可能是什么样的。

  美国人可能会夸大美国霸权所带有的仁慈性质,但它与其它国家的地理距离和相对良好的意图,使得别国更容易接受美国居于主导地位,而不是让权力全面分散。正如我所说的,在单极时代,美国霸权并没有像某些人预期的那样引起那么多反对,这是因为它与其它主要权力中心被两大洋所隔开,而且美国也没有兴趣去扩张领土。欧亚大陆的大多数国家都更担心本地区的国家而不是美国,这就使得各国更想争取到美国的支持,也对美国的霸权地位采取了更为容忍的态度。

  然而,即使是那些欢迎美国领导的同道盟国也希望美国能更明智地行使领导权。使它们倍感困扰的不是美国霸权本身,而是美国对霸权特权的滥用。他们不喜欢美国肆无忌惮地违反体系规则,比如在1971年废除金本位制和在2003年入侵伊拉克,尤其是当违规对它们以及美国都造成严重后果时。他们不喜欢美国利用SWIFT系统和组成全球金融秩序的其它机构去制裁与美国作对的国家,尤其是动用二级制裁手段去威胁那些不听话的第三方国家。具有讽刺意味的是,恰恰是美国的盟国最想要美国更加认真地对待其反复承诺的“以规则为基础”的秩序。

  短期来看,拜登和布林肯承诺展开积极并具有建设性的外交活动,将有利于美国推广其所推崇的那套规则体系,他们的做法将会与特朗普和国务卿蓬佩奥的大放厥词形成鲜明对比。仅仅是出现在主要的全球论坛上,尊重其他参与者,并对其他人的担忧表现出一定程度的同情,就会产生积极效果。如果北京继续展开其事与愿违的“战狼外交”,美国的魅力攻势就将更有成效。

  但更为娴熟的外交手段只能使一个国家获益到这种程度。长期来看,制定全球交易规则这场竞争的胜负将主要取决于美国或中国谁拥有更强大的硬实力。美国可以主导建立战后自由主义秩序,是因为其当时的经济总量占世界生产总值的近50%,而其它大国则是一片废墟,都是山姆大叔的债务国。以经济和军事实力为基础的硬实力仍然会给它的拥有者带来很多尊重:看看世界各国的领导人,他们显然对特朗普感到震惊、愤怒、轻视和厌恶,但他们却仍去尊重这个不配获得尊重的特朗普。为什么?因为美国依旧是一头重达800磅的大猩猩,不必要地激怒它可并不明智。

  即使中国领导人的宏伟抱负得以实现,中国最终在21世纪占据了世界经济之巅,中国仍旧无力接管世界。但拥有这样的地位将使中国获得巨大的影响力去制定国际体系的规则,因为其它国家将不太愿意公开挑战中国,并将被迫调整某些做法以符合中国的偏好。即使是在军事上积极抗衡中国的国家,也可能选择以其它方式迁就中国。相比之下,如果美国能在经济上与时俱进,并在大多数影响未来生产力的关键科技领域保持核心优势,那么21世纪的秩序可能会更符合华盛顿而非北京的偏好。

  对美国人来说,这是一个好消息:为了保持必要的经济实力而进行必需的改革,这在任何情况下都是对美国有利的,而且即使未来的中国比现在更弱,不会对当前的秩序构成挑战,这么做也是有意义的。简言之,美国正处于这样一个幸福时刻:实施对美国国内有利的改革也将有利于美国保持其国际地位和全球影响力。

  (观察者网由冠群译自美国“外交政策”网站)

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