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对完善财政资金直达机制的三点建议

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  文 | 郭纲

  2021年是"十四五"开局之年,也是积极的财政政策进一步提质增效之年。其中,中央财政资金直达基层的举措,对于保障各地财政部门扎实做好"六稳"工作、全面落实"六保"任务、切实提升财政资金绩效水平等,具有重要而深远的意义。

  随着中央财政直达资金的有序扩围、稳步增加以及常态化安排,笔者以地方基层财政部门的视角,就进一步完善中央财政资金直达机制提出三点参考性建议。

  

  插画:《中国经济周刊》美编 孙竹

  衔接地方预算

  从直达资金的分配环节来看,中央财政直达资金计划盘子下达时间,宜同地方财政预算草案的编制时间相衔接。

  就目前而言,中央财政直达资金下达时间与终端财政部门预算安排的时间尚不完全一致。

  以2021年城乡义务教育补助经费为例,县级基层财政部门收到上级相关文件的时间为2021年1月,此时县级地方政府2021年度的财政预算草案编制工作已经完成,并上报同级人大审议。

  由于城乡义务教育是重要民生事项,县级政府财政在安排年度预算时必须而且已经优先足额保障。然而,为了满足中央财政直达资金专款专用,以及符合各类监督检查的要求,须将所收到的上级直达资金与本级财政预算已安排的、涉及所有义务制学校的经费进行调账。

  这种账务调整和资金置换,一方面给县级财政部门和各相关预算单位带来大量的额外工作,另一方面又影响县级人大已经审议批准的财政预算执行的严肃性。

  《中华人民共和国预算法实施条例》明确,县级以上地方各级政府财政部门应于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项。从地方基层财政部门的实践来看,每年三季度开始紧锣密鼓开展下年度本级预算草案的编制工作,年底前形成预算草案并经次年年初同级人大审议通过后执行。

  鉴此,中央财政宜于每年的三季度下达次年一般转移支付和常态化专项转移支付的直达资金计划盘子,这有利于地方财政把直达资金纳入本级预算统筹考虑与安排,减少不必要的调账,有效提高地方财政预算的主动性、精准性、严肃性,以及财政预算的管理绩效。

  建立长效管理机制

  从直达资金的清算环节来看,中央财政一般转移支付、常态化专项转移支付的直达资金宜建立可跨年清算的长效管理机制。

  以某县级财政为例,2020年7月,该县收到了困难群众救助补助资金及优抚对象价格临时补贴补助资金。根据直达资金管理要求,为尽早发挥资金实效,该县级财政于年内及时完成了该直达资金的全部拨付工作。同年12月30日,该县级财政收到一笔上级负指标,需要收回部分已支出的直达资金,所需收回资金的支出来源相应由直达资金调整为本级财政的其他财力。

  在基层财政已基本完成年底关账工作的情况下,此类清算对基层财政带来了不利影响。一方面,这种清算调整增加了基层财政部门和所涉及单位计划外、突发性的工作量;另一方面,如果上收的负指标达到一定的规模,则会对基层财政的年度财力平衡带来挑战。而且,这种临时性调整,也与财政预算调整的法定程序和管理要求不尽相符。

  建立可跨年度清算的长效管理机制后,对于提前预拨、年终清算的直达资金,如果全年预拨金额超出应拨金额,可允许在下一年度抵扣,以此减轻县级基层财政部门年底应急性工作量,也能更好促进地方财政预算管理工作的稳定性与规范化。

  探索监管考核机制

  从直达资金的考核环节来看,中央财政直达资金的支出进度,宜按预算年度和项目进度相结合的方式进行科学合理考核。

  中央财政推行直达资金改革举措,对于提升基层财政保障能力、支持基层完成"六稳""六保"等工作任务发挥了重要的积极作用。

  随着中央财政直达资金的有序扩围与稳步增加,直达资金中既有用于保障地方行政事业单位机构运转类的经费性支出,也有用于支持地方政府工程类项目的建设性支出。大多数工程类项目的建设常常是跨年度的,用于工程类项目建设的直达资金须按照项目工程的实施进度在较长时间内分期支付,才能使直达资金对项目工程快速推进提供资金保障的同时,确保财政资金的安全性和有效性。

  鉴此,对于直达资金支出进度的监督考核,宜根据直达资金的具体性质,区分不同情况(机构运转等经费性支出可按预算年度,跨年度项目的建设性支出可按项目进度)进行监管与考核,避免简单采取预算年度考核从而可能引发直达资金错用、乱用的风险,达到对直达资金的监管精准有力、考核科学合理的效果。

  (作者系经济学博士、财政领域资深人士)

  (本文刊发于《中国经济周刊》2021年第7期)

  

  2021年第7期《中国经济周刊》封面

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