最高法：不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑

在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。

北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师通过最高院的一个案例为您解答相关问题：在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。

案情简介

梁某是广西壮族自治区***市A区B村村民。在该村拥有合法的房屋和宅基地。2013年11月10日，***市政府作出《关于征收高铁站前广场建设项目范围内房屋的决定》并附《***市高铁站前广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。2015年12月起，***市住建委对项目范围内未签订房屋征收补偿协议的房屋进行评估。2016年11月1日，C公司对梁某的房屋作出《房屋征收补偿分户估价预评结果报告》，2017年2月21日，A区政府将梁某房屋强制拆除。2017年3月3日，梁某提起本案行政诉讼，请求确认A市政府强制拆除其房屋的行为违法，恢复房屋原状，无法恢复房屋原状的，应当按照现行市场价格，赔偿房屋价值损失3***元及屋内物品损失***万元，包括电视机、微波炉、名贵药材、烟酒、名表、金银首饰等财物。一审法院判决确认A区政府强制拆除房屋行为违法，A区政府赔偿梁某712864元。梁某不服，提起上诉。二审判决将梁某的土地、房屋视为合法建筑，按照市场评估价格和征收补偿方案确定的补偿项目和标准，依法判决A区政府赔偿梁***房屋、装修费、搬迁费、临时安置费等共计8***元。

依法分析

《中华人民共和国行政强制法》第三十四至三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法实施强制执行。作出强制执行决定前，行政机关应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定，予以强制执行。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条亦规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，***区政府没有提供有效证据证明，实施强制拆除前，对梁***未进行产权登记的房屋进行调查，作出违法建筑认定并限期拆除的决定，未经书面催告履行程序，亦未听取梁***的陈述、申辩，未作出行政强制执行决定，强制拆除行为严重违反法律规定。一、二审判决确认***区政府强制拆除梁***房屋行为违法，并无不当。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员行使职权时的违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成损失的，受害人有依法获得行政赔偿的权利。也就是说，只有合法权益受到违法行政行为的侵犯，造成损失，才属于行政赔偿的范围；违法行政行为未造成当事人合法权益损害的，不予行政赔偿。

在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。

应当指出的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

所谓“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，是指按照土地管理法及其实施条例以及城乡规划法等法律、法规规定，依法判断、准确认定征收范围内未经登记的建筑是否属于违法建筑。本案中，***市政府发布的5号通知第七条规定，对因历史原因造成手续不全的房屋，“在房屋征收期限内签订协议书的，根据房屋建成的年限，按《***市中心城区房屋市场指导价格》规定的补偿标准一定比例给予补助；不签订协议书的，按违法建筑依法拆除。”上述内容与依法认定违法建筑的理念和标准相悖，违反法律、法规规定，本院予以指正。