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又见省会行政区划调整:西安,还有多远?

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  文=城记智库聂海峰

  上周的4月9日,杭州宣布正式启动行政区划优化调整,撤销“五区”设立“新五区”。

  同为省会,前有合肥、成都、济南和长春等,实现真正意义上“扩容”。目前,杭州又走向行政区优化阶段。反观西安,在国务院文件指示下,西安的春天还有多远?

  镜鉴:“优化”下的区划调整

  目前,中国已进入特大城市引领的城市群时代,提升承载能力和辐射能力是大趋势。

  这其中,行政区划往往有以下三种途径:第一“内部升级”:将下辖县(市)撤县设区扩大主城范围;第二“代管合并”:纳入其它辖区实现扩容;第三“重组优化”:实现内部优化整合。

  这一次,杭州走的第三种模式——“重组优化”。



  杭州行政区划调整历程◎来源/杭州日报官微

  在建国后到90年代初,杭州是全国市区面积最小的省会城市之一:面积不过430平方公里,户籍人口仅130万。在全国15个副省级城市中,分别倒数第三和倒数第一。

  虽有历史名城的声望和如画风景,但空间被限制很难有所作为。自1992年至今开始,杭州进行了五轮行政区划调整,与城市发展同频。


  杭州市民中心所在地钱江新城◎来源/杭州日报官微

  

  杭州行政区划调整历程:

  ?1996年5月,将余杭市和萧山市部分辖区,划入江干区和西湖区。

  ?1996年12月,调整江干区、拱墅区、下城区、西湖区等划分,并设立滨江区。

  ?2001年3月,萧山、余杭“撤市设区”,市区增至8个、面积增至3068平方公里。

  ?2015年1月,富阳撤市设区。

  ?2017年8月,临安撤市设区,市区扩至8000平方公里,户籍人口达787万。

  至此,杭州市区扩至8000平方公里,综合发展能力全面超过南京、苏州、宁波等,成为长三角仅次于上海的第二大区域大都市。2020年,杭州GDP达1.6万亿,全国第8,常住人口破千万。

  伴随发展,杭州进入到“优化”时代:

  之前,各区之间面积差异巨大。比如,新区域是老城区的70余倍。相反,优质的医疗、教育等又大部分集中在面积狭小老城区,人口流向与资源配置的脱节凸显。

  对于此次调整,杭州官方明确表述:

  有利于解决城区之间“大的过大、小的过小”问题,防范化解“大城市病”等治理风险隐患,提高城市治理现代化水平,促进区域协调发展,增强城市综合承载能力和辐射功能

  可以看出,杭州在不断的自我革新,一个与特大城市能级相匹配的新型空间格局正在形成。

  合并:多个省会的扩容行动

  与其他省会不同,杭州总面积达1.68万平方公里,其路径是“城区的扩容→优化”

  其它省会,路径大多为“扩容”——方式是“代管+合并”。『城记智库』梳理,十年来进行扩容的,有合肥、成都、济南和长春。

  面积、经济和人口等各有不同下,最成功当属四川省,成都动作堪称是“教科书”。

  从兼容“温江”至今,成都已下辖12区3县,代管5个县级市。代管简阳后,打造“第二国际机场”。2020年四川省更成立“东部新区”,向东与重庆融合,推动国家战略的“成渝双城经济圈”。

  除成都外,合肥迅速崛起,除战略导向及长三角深度融合之外,与早年“三分巢湖”有着直接关系。


  中国主要省会城市扩容历程◎制图/城记智库

  那么,“扩容”目的是什么?实际上,长春“迎娶公主岭”就给出了答案,公开新闻有如下表述:

  “是贯彻落实总书记关于东北全面振兴全方位振兴重要讲话和重要指示精神的重要举措,符合党中央、国务院推进东北振兴的重大决策部署。”

  随着中国发展“南北差距”不断拉大,早年以重工业等为主的“东北现象”不可避免。从城市发展角度出发,东北经济缺乏“增长极”,对区域发展带动力不强,人口不断外流。


  中华人民共和国县以上行政区划调整流程图◎NEWS

  在城市群时代,通过发展中心城市,从而推动东北区域经济实力和产业竞争力提升,给东北发展提供新的增长极和增长动力。

  从产业布局来看,背靠长春的公主岭已是新的汽车产业基地。在北方发展现实下,若不合并,势必会造成更多的重复建设、叠加投资和多头管理。合并,取决于一个地方的格局和视野。

  相比“合并”,内部调整相对容易。“两权相害取其轻”,长春与合肥、成都和济南,选择“合”!

  对比:西安这座城市大吗?

  对于西安来说,“城市扩容”是别人家的,“行政合并”也是别人家的。

  省会,往往都是一个省资源的集中地。“强省会战略”,是以省会城市作为龙头,带动整个城市群乃至整个省份的发展。进入到以特大城市为核心的城市群时代,这种趋势愈加明显。

  一直有人说,西安足够大了。那么,到底大不大一图便了然。了解西安的人知道,受限于秦岭,西安可开发用地并不多。


  全国省会城市面积排名◎制图/城记智库

  至于面积和GDP之间的关联,一图可明晰——并无绝对的关系。关于“西咸合体”,「城记」已分析的足够多了。这里,再说一下“城三区”

  从全国范围看,中心城区合是普遍趋势。近几年来,中国已有数个大城市陆续进行了大手笔改革调整行政区划,包括北京、苏州、上海等。

  行政区域的重新划分,是超大型城市发展过程中会面临到的问题。要出于整合资源、提高能效这两方面来考虑:一方面,可将政府人员整合精简,降低行政成本。另一方面,可在更大空间内调配城市发展的规划资源。


  近年来主要城市内部行政区划调整:

  ?天津:2009年,以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域,组建滨海新区。

  ?北京:2010年,撤销东城和崇文,设立新的东城区;撤销西城和宣武,设立新的西城区。

  ?苏州:2012年,撤销位于苏州古城的沧浪区、平江区、金阊区并将其合并为姑苏区。

  ?上海:2015年,静安区和闸北区正式“撤二建一”,成立新的静安区。

  这一次,杭州设立新上城区和新拱墅区的另一层面,利好是做强中心城区、优化中央活动区功能。

  城三区,举世闻名的城墙在其范围内,并占据了西安二环内主要面积。这里,是西安城脉的千年所在,也是现代西安发源区。这里聚集了西安最著名的大学、最多的林荫大道和最完善的教育体系等,其他区域无法比拟。

  目前,城三区已完全100%城市化,第三产业比率已超70%,是名副其实的核心区。

  同时,城三区有着不少问题,比如严重内耗、重复建设、疲于奔命等。导致城三区建筑容积高、人口密度过大,城市形态也受到严重破坏,成为西安大城市病最为集中的区域。

  如今,城市竞赛已进入下半场,推动高质量发展是摆在所有城市面前的命题。如何避免城市内部效能损耗,优化区域协调发展,这是命题。

  


  梳理全国及自身,我们发现西安的矛盾更尖锐:“合不了”和“并不了”同时出现。

  2018年1月15日,《关中平原城市群发展规划》专门提到:“推动西安-咸阳一体化发展,按程序合理调整行政区”。记住,2017年西咸新区已实现“代管”。所以,“革命尚未成功”。莫道春行早,更有早行人

  文=城记智库聂海峰

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