一口气调整六个区，杭州图啥？

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《城市秘密》作者：土哥涅夫

　　坊间疯传许久的杭州区划调整，终于迎来了官宣：经国务院批复同意，撤销上城区和江干区，设立新的上城区；撤销下城区和拱墅区，设立新的拱墅区；撤销余杭区，设立新的余杭区，老余杭区一分为二，东面设立临平区；钱塘新区由功能区转正为行政区，设立钱塘区……一次性调整六个区，幅度之大，全国罕见，可见杭州的魄力和国家的支持。

　　在此之前，浙江“十四五”规划建议稿中专门提及“全面提升中心城市能级”，表示要“唱好杭州、宁波‘双城记’，大力培育国家中心城市。开展中心城市赋能升级行动，强化全市域统筹，积极有序稳妥推进行政区划调整，提升设区市城区规模能级”，而杭州是建议稿发布后，全省第一个进行区划调整的城市，因此备受各界关注。

　　相比1996年以来杭州的历次区划调整，这次的最大不同点在哪里？为什么要如此调整，分区与合并的背后都有哪些道道？对于因下城消失而沮丧，或临平失去西部而忧心忡忡的人们来说，这些都是必须要了解的ABC，它里面隐藏着杭州从哪儿来的诸多城市秘密，同时也暗示着，这座人口超千万，且仍在快速增长中的超大城市未来将往哪儿去？

　　▲区划调整后的杭州市辖区地图（未包含富阳、临安）。制图@青征鱼

　　行政区划还可以讨价还价，这种事情你听说过吗？在杭州，还真发生过。

　　那是1996年，改革开放已经整整18年。伴随经济社会的快速发展，杭州的城市半径往外扩展了一圈又一圈，就连城市总体规划都迭代了好几轮，但市区仍局限在430平方公里的传统范围内。杭州也因此成为当时全国省会城市中，市区面积第二小的城市。

　　在如此狭小之地搞建设，只能是修修补补，螺蛳壳里做道场。不得已，市里于上一年，也就是1995年，开口向代管的萧山、余杭两市借地开发。但这样做也有问题，不仅办事效率低，更重要的是因为财政分灶吃饭，市、县在利益分配上出现了纠结。县一级的财政直接对着省里，杭州市属的企业办在萧山、余杭，税收就要交在当地，但这又影响到了杭州市本级的财力和发展，因而市级部门积极性不高。

　　这种情况下，杭州于是动了将萧山、余杭由县级市成建制转为市属城区的念头。当时有人提出，把余杭划成2个区，萧山划成3个区，加上老城区的5个区，共计10个区。这个方案经过如今这一轮区划调整，变为了现实（余杭分为临平、余杭两区，萧山分为萧山、滨江、钱塘三区），但在当时，由于阻力太大，未能成型。

　　▲1996年5月，将余杭市九堡镇、下沙乡划归江干区；萧山市浦沿、长河、西兴3镇及余杭市三墩镇划归西湖区。杭州市区面积达到683平方千米。12月，划西湖区浦沿、长河、西兴3镇，设立滨江区。

　　妥协的结果是，1996年，萧山、余杭沿钱塘江两边各划出三个乡镇给杭州市区。余杭还好，乖乖交出九堡、下沙和三墩，后来还多划了一个蒋村乡给西湖区。但萧山方面却出了些岔子。

　　本来说好整建制划出长河、西兴、浦沿三镇，组成滨江区。但临了，西兴靠近城厢镇的三个富裕村却集体反对，不仅村民纷纷签字画押，不同意划到杭州，萧山的领导也不断往省里市里跑，索要这三个村。最终省市研究决定，顺应民意，将三个村归还萧山。

　　▲风情大道与彩虹快速路夹角处的这块空白区域，就是当年死活要留在萧山的湖头陈村，如今这里也成了风情大道以西的房价洼地。

　　这段秘辛，要不是出自时任杭州市委书记李金明的口述回忆，很多人可能都不敢相信。同时，当年激烈要求回归萧山的三村村民也没想到，后来滨江会借着高新区的东风一飞冲天。以风情大道为界，如今两边的房屋差价竟高达一万多。那三个村因为在命运十字路口的这次退缩，与整整20年的发展红利擦身而过。

　　▲风情大道与彩虹快速路交汇处 摄影@子夷

　　有段时间，我曾住在三村之一的湖头陈村某小区。一次和邻居聊起往事，这位当年坚决要求留在萧山的土著竟长吁短叹，懊悔不已。他告诉我，相比房价不及滨江，“更大的损失是，征地拆迁时的补偿标准也比它们那边低了好多”。不过这些都是后话。

　　在当时，六个乡镇的划入，虽然使市区面积扩大到683平方公里，但对于正在快速“长身体”的杭州来说，仍旧是杯水车薪，所以到了2001年，萧山、余杭最终还是被整建制划入杭州市区。

　　▲2001年2月，撤销县级萧山市、余杭市，建立杭州市萧山区、余杭区，杭州市区面积达到3068平方千米。

　　此后，杭州便走上了撤县设区、向外扩张的路子，先后撤设富阳、临安，当年杭州府的管辖地，如今基本都成了杭州的市辖区。但同时，也埋下了各区“小的很小，大的过大”的隐患——面积最大的临安区是最小的上城区面积的120倍。

　　此外，一些行政区内部又分出若干功能区，最典型的就是杭州经济技术开发区——之前户口归江干，管理归经开，这既造成了管理体制的叠床架屋，偶尔还会闹出西湖不在西湖区（归属于西湖风景名胜区）的笑话，这些最终都成了点燃新一轮区划调整的导火索。

　　▲2015年2月15日富阳撤市设区动员会暨授牌仪式。图自杭州发布

　　不同于1996年以来的历次区划调整，之前那些主要为了因应城市向外扩张的需要，所以进行的都是撤县设区，以增加市区面积，而如今这一次则是对现有市辖区内部进行拆大并小、优化调整。

　　事实上，早在2018年，网上就流传出一份源自杭州财税网站的《关于杭州市行政区划研究的单一来源公示》。其中提到：

由于行政区划与经济区划、功能分工已经不相匹配，（杭州）在调动区的积极性，避免重复建设、恶性竞争上存在缺陷；

（杭州各区）小的很小，大的过大，不利于区一级管理权限设定的公平性；

国内许多大城市实行了郊县全部改区的区划调整，以充分发挥中心城市带动周边县市的发展作用，（这方面，杭州有些落后了）。

　　而这一次杭州区划调整，正是冲着解决这个问题去的。但具体怎么拆分合并，需要合理的依据，那就必须从历史中去寻找。所以，在详细分析此次区划调整之前，有必要先梳理一下建国以来杭州的行政区变迁史。

　　“城秘”小伙伴“一大碗”最近有点丧，自己引以为傲了快30年的下城人身份，马上就要消失在浓浓工业风的拱墅区身份证里了。“下城没了，光留一个上城区还有啥意思？”她的抱怨，代表了相当一部分老杭州的心情，但他们中一些人并不知道，历史上，在上下城之间，还曾有过一个中城区。

　　辛亥革命后，民国政府改革地方建制，杭州府原先的两大附郭县钱塘、仁和于1912年1月合并为杭县。1927年，浙江省又从杭县划出城区及西湖全境，设立杭州市，这是杭州第一次有了现代意义上的市。到1949年解放时，杭州市共被划分为8个区，分别是上城区、中城区、下城区、西湖区、江干区、艮山区、笕桥区、拱墅区。

　　▲1929年杭州市区疆界图，当时各区还按第一都到第六都命名。

　　其中中城区的范围，北起庆春门大街，南到清泰街，西傍湖滨路，东靠环城东路，呈一矩形，包括了小米巷、横河桥、金钱巷、马市街、皮市巷、青年路、湖滨路、惠兴路、岳王路等九个街道，区政府在西浣纱路。

　　▲1949年三野司陆地测量队编印的《杭州市全图》上中城区的管辖区域（红线范围内）。

　　从老地图上看，当年的中城区应该是全杭州人口最多，也最繁华热闹的地方。比如延安路，那时还叫作“延龄路”；现在湖滨音乐喷泉旁边，则显示有5个码头；而今天的浣纱路上，70年代前曾有过一条浣纱河，沿岸杨柳低垂，小桥流水人家。这景象，这画面，让上了岁数的老杭州人既熟悉又陌生，满满的回忆杀。

　　▲50年代时湖滨的码头与西湖游船，码头是有亲水埠头的。

　　不过，这种上中下三区“三分旧城”的格局并没有持续多久。进入50年代，随着各项建设事业地迅速发展，原有的行政区划已不能适应新形势的变化，所以杭州也跟全国一样，开始了频繁的行政区划调整。期间，中城区、艮山区、笕桥区相继被撤，新设的半山、塘栖、临平、三墩、上泗等区也如昙花般一瞬而逝。

　　▲1949年-1996年之间的杭州市辖区范围扩大示意图 图自《杭州韵味 城市规划70年》

　　在杭州市档案馆里，至今还保留着当时杭州市政府写给上级部门的请示。这份泛黄的文件中提到了撤销中城区的理由：“最近两三年来，由于城市各项建设事业的迅速发展，加上资本主义工商业社会主义改造的基本完成，各方面发生了新的变化，因此，本市原有的行政区划，有加以调整的必要。”

　　1957年的4月16日，浙江省人民委员会批复，同意撤销中城区。

　　一个半月后的5月31日，《杭州日报》刊登了一则中城区政府的公告，自当年6月1日起，撤销中城区建制，所属各部门的印信及工作证一并作废。中城区从此走入历史。

　　▲当年撤销中城区的公告

　　▲中城区撤销后的干部留影 摄影@钟久安 供图@章胜贤

　　其辖区先是被一分为二，并入上、下城区，后来下城部分也划归上城区领导。如今上城区的湖滨街道和小营街道，就是过去中城区的地盘，但现在这里已经是上城区不可分割的一部分了。未来，上城区“不可分割的部分”范围还将进一步扩大，就像网上那个段子中说的：

阿姨：小伙子，房子买好了吗？

小伙子：买好了。

阿姨：在哪里？

小伙子：上城。

阿姨眼睛一亮：上城哪里？

小伙子：上城丁桥。

　　撤销中城区，可以说是杭州消灭迷你区的开端，它反映出，消灭迷你区是杭州乃至全国区划调整的一个传统和方向。就像这一次，上城与江干合并、下城与拱墅合并，都是为了消灭迷你区。只是，没了中城，还有上下城相呼应；现在连下城都没了，孤零零只剩下一个上城区，老杭州会习惯吗？

　　2016年上海十大新闻中，有一条是关于静安、闸北两区合并的。由于两者出身背景、经济实力相差悬殊，当时网上一片反对合并之声。直到4年后的今天，许多老静安人仍不习惯把闸北所在的那片地方叫做“静安区”，就算叫也得叫“新静安”。这个“新”字不是用来强调区别于“老”，而是暗喻血统不纯。

　　与静安、闸北的结合模式相似，此次合并的下城、拱墅两区，一个是标准的中心城区，坐拥大名鼎鼎的武林商圈，另一个则是传统工业区，虽然正在努力打造大运河新城，但在一些老杭州眼里，怎么看都还是一股白富美下嫁凤凰男的画风。再说上海两区合并后，好歹还叫静安区，而下城区这次，连名字都没能保住，下城区的土著们，你们怎么想得呢？

　　甚至，有些老下城抱怨的方式也和老静安如出一辙。静安人感叹：大长宁和静安相爱却不能在一起，下城人则发问：为啥不是上下城合并，成立宋城区？

　　老实说，这是一个好问题，背后涉及到此次区划调整的目的、逻辑、类型。搞清楚了这些，就会明白，不仅上下城合并是不现实的，此次调整方案外的其他区与区合并，比如上城与滨江，都是不可能的。

　　▲滨江

　　为啥这样说呢？这就首先得回到此次区划调整的目的，也就是解决杭州各区“小的很小，大的过大”的问题。其中对于太大的，那就分区，而太小的，就通过合并，来消灭迷你区。这也是全国各地区划调整的一贯做法。

　　事实上，不仅是杭州，迷你区曾遍布各地。比如上海的黄埔、卢湾、南市，北京是崇文、宣武、东西城，都只有巴掌那么大一块地。应该说，迷你区的出现是历史的产物，而它们的消失则是经济社会发展的必然。

　　▲区域划分前夕，不少民众在下城区政府前合影留念。 摄影@子夷

　　因为相比其他区，迷你区大多地处城市中心区域，开发时间早、剩余空地少，只有通过并区的方式来寻找新的建设空间。所以这些年，从北京将崇文宣武分别并入东西城，到上海将南市、卢湾、南汇等区整合进黄浦区和浦东新区，再到南京合并秦淮与白下区、鼓楼与下关区，各地掀起了一波消灭迷你区的高潮。

　　跟这些兄弟城市比起来，杭州的动作确实慢了。

　　虽然也早年曾先后撤销了中城区、艮山区、笕桥区，使得建国时的老八区被精简为五区，但总的来说步子还不够大。此轮调整前，中心城区的几个区中，除了西湖区外，其余的都是面积不足100平方公里的迷你区。

　　▲近年杭州各区面积与人口对比图

　　
迷你区太多、大区小区体量悬殊，这些问题显然已经影响到杭州经济社会的均衡发展。

　　以人口为例，余杭区不仅总量第一，增量更占到全市一半。2019年，杭州常住人口增长了55.4万，其中28.8万人流入了余杭，尤其是未来科技城。而像上城、下城、西湖风景名胜区等的人口数量则几乎原地踏步，有些年份甚至出现负增长。其带来的一个后果是，优质教育、医疗资料的分布与人口的流动方向和聚集区日渐分离。

　　一边上城区因为新生婴儿少，一些名校买房就能入读；另一边余杭区很多普通学校都非得一表生不行。这就逼着家长不得不扎堆主城区买房，既推高了房价，也造成职住分离，从而加剧了城市的交通拥堵。

　　▲2018年，上城区、下城区常住人口就分别减少了3000人和4000人。而与此同时，余杭区却增长了12.7万人。

　　不过消灭迷你区，不能简单地一并了之，1+1必须大于2，否则两个同样人多地少、缺乏发展空间的迷你区合并在一起，等于没有合并。毕竟消灭迷你区只是手段，目的是拓展这些先开发地区的发展空间，实现市域范围内资源的优化配置。很明显，无论上下城合并，还是上城跨江与滨江合并，都不符合这个目标，或者说无法达到这个目的。

　　作为杭州最核心的两大主城区，上下城一个面积26平方公里，仅大于上海黄浦区；另一个29平方公里，是全国第三小行政区。即使两个合并在一起，也只有55平方公里，略大于南京最小的秦淮区。更重要的是，这两区可供开发的土地资源都已所剩无多，合并并不能拓展彼此的发展空间。既然如此，何必脱裤子放屁——多此一举？

　　反观静安与闸北的合并案例，一来老闸北的面积是老静安的3.6倍，二来两者产业互补，一个商务商业发达，一个工业底子扎实。合并后既可以为静安区拓展发展空间，也可以促进闸北区的产业升级，这跟拱墅、下城合并的背景非常相似。

　　目前，拱墅区正在全力打造大运河新城，手笔大，起点高，无奈过去底子太薄，商业人气不旺，而这正是拥有武林商圈的下城区的优势。两者合并后，既有助于拓展下城区的商业辐射半径，促进武林新城与大城北的衔接融合，同时，借助下城区商业人流的导入，也可助力大运河新城的崛起，可谓两全其美，优势互补。

　　▲现在的大运河两岸 摄影@龙卷风

　　至于上城与江干的合并，则可算是强强联合。一个是杭州的历史文化中心，另一个是市政府所在地，两者合并后，湖滨、钱新两大城市中心有望逐步融为一体。未来的上城区，将成为名副其实的“杭州第一区”。只是这么一来，才坐稳“浙江第一区”宝座没几年的余杭人民，尤其是东部临平副城的群众心里就不好受了。于是网上反对分区、临平被抛弃的声音此起彼伏，而这又牵扯出另一个话题：余杭，为何必须分区？

　　▲区域划分前夕，在江干区政府前合影留念。 摄影@子夷

　　在2017年余杭“一主四副”5大市民之家格局形成前，对于住在西面良渚、瓶窑等地的居民来说，最头痛的不是坐着2号线进城，而是跑去临平办事。几十公里的路程，一来一去一天就没了。所以偶尔，他们也会抱怨：余杭，实在太大啦！而最令他们不满的还是，这么长一个区，为啥区政府偏偏设在最东面的临平，选在中部某个镇街不香吗？

　　▲从城西的未来科技城到位于临平的余杭区政府，直线距离就达到35公里，来回一趟，常常半天甚至一天就没了。

　　这些人可能不知道，今天的余杭区跟历史上的余杭县，其实并不是一回事。不同于萧山区直接由萧山县转变而来，分拆前的余杭区，无论是四至范围，还是政府驻地，皆源于1961年的一次行政区划合并。

　　在此之前，传统余杭县与钱塘县的分界线南面在西溪以西，即如今的五常、和睦一带，当时称为“钦贤乡”，属钱塘县。紧挨其西南的“钦德乡”，属余杭县。“钦德乡”辖有闲林的四、五、六、七保和东三保；北面则以瓶窑关口桥为界，桥南属余杭县，桥北属钱塘县。

　　这条分界线，后来也成为余杭县与杭县的县界。

　　前面曾提到，民国建立后，政府改革地方建制，合并钱塘、仁和二县为杭县。最初，杭县县署设于井亭桥堍（今解放路与浣纱路相交处）；1945年8月抗战胜利后，迁至拱宸桥（今杭州第二人民医院院址）；1953年，县政府再一次从拱宸桥迁往临平。

　　之所以一搬再搬，一方面是因为拱宸桥一带当时已划入杭州市，杭县政府继续待在别人的地盘上办公不合适；另一方面，临平地处杭嘉湖平原腹地，物产丰富，又位于沪杭铁路的桥头堡，交通便利。

　　只是没想到，这政府搬过去才短短5年，1958年4月，杭县却被撤销了，成为杭州市郊区。两年后的1960年1月，在原杭县的大致基础上，建立了钱塘联社（县级）。第二年，余杭县并入钱塘联社。

　　合并后的新县仍沿用余杭的名字，县政府驻地则继续留在临平，可以说是双方各退了一步。但这也造成了后来余杭区东西跨度过大，西面闲林、径山、仓前等地人民到临平办事不方便等后遗症，从而埋下了这一轮区划调整中分拆余杭的伏笔。

　　▲1957年4月，中城区撤销。次年4月，杭县撤销，新设临平、塘栖、三墩、上泗4个区。同时，撤销市直辖乡管理体制，新设笕桥区。至此，杭州市区面积1160平方千米，设10个区，是杭州设市以来区域面积的第一个峰值。

　　▲1958年8月至1959年底，开展大办人民公社运动，先后撤销笕桥、临平、塘栖、三墩、上泗、拱墅6个区，成立半山联社和拱墅联社。

　　▲1960年1月，拱墅联社和半山联社合并，改称钱塘联社。原拱墅联社的城区街道及塘河公社划出，恢复拱墅区。同时，另有部分公社自钱塘联社划出。1961年底，杭州市辖上城、下城、江干、西湖、拱墅5个区。直至1995年，市区总体范围基本稳定。

　　当然，面积大并不是拆分余杭的唯一理由，实力过强、多头发展等因素同样不容忽视。作为“浙江经济第一区”，余杭自2018年GDP超过萧山后，持续不断拉开与后者的差距。2020年，两区的GDP差已经扩大到863亿元，相当于一个富阳区的规模。这样一个巨无霸横亘在杭州东西，显然不利于各区之间的良性竞争，对余杭区政府的管理压力也是一个挑战。

　　况且，随着未来科技城的意外崛起，一方面为原本以一二产业为主的余杭区带来了爆炸式的互联网红利，另一方面余杭东西分头发展的趋势也越来越明显。偏居东隅的区政府对城西的发展常常鞭长莫及，疲于奔命。为此不得不下重金，建设纵贯余杭东西的疏港公路，将临平、崇贤、仁和、良渚、老余杭等彼此间联系并不紧密的地区都一一串联起来，以方便管理。与其如此费劲，还要弄出一个未来科技城管委会来主导西部的开发，不如像钱塘新区那样，由功能区转正为行政区。毕竟，仓前、老余杭一带，原本就是过去余杭县的县府所在地。

　　▲未来科技城的标志建筑物们 摄影@朱页川

　　现在将余杭一分为二，多少恢复了从前余杭县与钱塘联社的旧格局。不仅城西人民不用再大老远跑去临平办事，从而得以集中精力发展未来科技城；对于临平方面，没有了西部事务的牵绊，也可以专心开发南部、融入主城，或建设山北东湖新城。

　　同时，杭州整体的区划也因此变得更加合理，东部临平、钱塘等区重点打造城东智造业大走廊，与城西科创大走廊遥相呼应，分工配合，共同助力杭州迈向“国际一流城市”，这或许也是为啥这次杭州能破例一口气调整六个区的原因吧。

　　你们看，现在新杭州十区来了，机智的网友口占一绝：

　　东临平西临安，东西平安；

　　南富阳北余杭，南北富余；

　　萧山滨江西湖，笑傲江湖；

　　拱墅钱塘上城，共享前程。

　　当然，任何区划调整都不可能尽善尽美，比如同样面临土地资源不足的滨江区，这次就没动。对此有不少人呼吁，整合滨江与三江汇成为一个新的区。更有老杭州大胆建议，依循杭州旧有文脉，将市区纵向切分为仁和、钱塘、余杭、萧山、滨江（含三江汇）五个区，这样不仅区与区之间实力更加均衡，而且每个区内部都有山有水，契合了山水杭州的气质。对此，不知你有什么想法，欢迎给我们留言。

文中部分行政变迁地图源自杭州市民政局、杭州市勘测设计研究院编制的《杭州市行政区划变迁图说》