地方政府要强迫农民“上楼”？国新办正式回应：不得强迫！

最近，关于强迫农民上楼的话题登上了热搜。起因是4月6日国新办发布会上，国家乡村振兴局副局长洪天云说出的一番话“对有条件有需求的村庄，实现村庄规划全覆盖，保留乡村特色风貌，不能搞大拆大建，特别是要严格规范村庄拆并，不得违背农民意愿，强迫农民上楼。村庄建设是为农民服务的。”

这一要求让人不难联想到，去年6月份在山东引起社会热议的合村并居运动。山东省一直以来大力推行的合村并居运动，在去年疫情如此紧张之时还能引发关注，无外乎是项目推进过程中存在的大拆大建问题，以及项目推进过于冒进导致的“赶人上楼”现象，引起了社会矛盾。

2020年5月，武汉大学中国乡村治理研究中心贺雪峰曾发表文章《合村并居，何必拆掉农民房子？》称：2014年山东德州市计划将8000个自然村全部拆掉，建1000个大型社区，让农民上楼。但由于当地财政紧张的缘故，只能通过贷款建社区以及向农民收取建设成本、降低建设质量标准。德州的合村并居规划最终以失败告终，当地花了很多钱，但农民不满意，规划因此无法持续，在拆除10%的村庄后，这项规划不了了之。

农民上楼，不仅要补“差价”，到手的房子还可能存在质量问题，再加上房屋产权仍属于村集体的情况，令村民顿感得不偿失。

同年6月，武汉大学吕德文也发文指出：山东省在推行合村并居的过程中，存在着一刀切强拆、先拆后建等乱象，导致农民的利益受损。不过，还没等舆论发酵多久，6月27日，山东省委书记刘家义纠结召开了会议，给沸沸扬扬的合村并居问题下达了指示：“对正在实施但群众意见较大的、正在研究准备实施的、以及已经研究尚未实施 的，先一律暂停，进行重新甄别。”

而随后跟进的，是来自自然资源部和农业农村部下达的通知，给出了“不得强制农民搬迁上楼”的规定。

一时间浩浩荡荡的合村并居运动，最终被暂时叫停。

合村并居也称合村并点。简单来说就是：拆除农民住房、合并原有村庄，建立新型农村社区，让农民集中住进楼房。而通过将几个村庄集中起来，重新规划整合土地资源，再重新分配原有宅基地用于复耕后，节余土地指标就可以进入市场，参加土地流转交易。

其实，实施合村并居的初衷，来自于中国农村的现状，也就是空心村现象以及日渐严重的老人农业现象。近年来，随着城镇化、工业化的持续推进，大量农村人口进城务工，不少村庄出现了空心化现象。以河北省为例，据统计2016年河北省不同程度的空心村就达到7500个，占全部村庄的15%，所造成土地闲置浪费60万亩。而根据第三次全国农业行政村普查抽样数据推算，2016年共有68906个行政村，户籍人口11506.2万人，常住人口10238万。从整体上看，中国村庄人口净流出1268.18万人，人口整体空心化率为11.02%。其中深度空心村合计20660个，占全部空心村的37.95%，占全部行政村数的三成，人口净流出规模达1252.00万人，占全部空心村人口净流出规模的四分之三，是空心村人口流出的主体。

而适龄劳动力的外流，也加大了留守农业生产力的压力。人口流出导致村落空心化，留守高龄农民又无力支撑起村庄的活力，久而久之，大量土地资源被荒废得不到妥善利用。所以单从这方面来看，实施合村并居，并没有什么问题。

凡事就怕变味，地方大力推进合村并居的背后，其实有着土地财政的“诱惑”。

合村并居实质上与城镇化和城市的扩张有着密不可分的关系。早在20世纪90年代时就已经在江苏、浙江等东部沿海省份和地区中出现。早期的合村并居，主要以地方乡镇企业所在村集体同附近村庄合并，或企业自身自发对周边村庄进行兼并扩张。在发展动力的驱动下，“强企强村”在扩大自身竞争力和规模的同时，也带动了周边地区的经济发展。

比如最近陷入破产风波的华西村，在当年通过合并周边20余个村庄成为了新兴小城镇；而胶东半岛的南山村（集团），也先后兼并了周边三十多个村庄。但随着合村并居运动在全国范围内大面积地开展，原有的“农转城”的概念也发生了变化。现在的合村并居，则泛指那些将几个村庄整合为一个居住点的规划行为。在这一过程中，通过兴建新的居住区，使空心村的农民集中起来，被整合村庄的土地资源也可以被统一规划使用，或是用于农业生产，或是进行土地流转。

而这一操作得以实施的根源，就在于自然资源部发布的“城乡建设用地增减挂钩政策”。为了节约土地资源，自然资源部曾出台了一个政策，允许地方政府在减少农村建设用地的同时，增加城市建设用地。

其中，农村建设用地主要是农民宅基地，减少农村建设用地就要拆农民的房子，将宅基地复垦为耕地。因此，个别地方政府为了获得城市建设用地指标，更是乐于实施合村并居。

这其中的道理很明显，就是一个加减的游戏，通过对乡村建设用地、宅基地、耕地的有效整理释放出来新增建设用地指标，然后通过土地发展权交易给予农民失地补偿，将建设用地指标转移到城市，以满足城市的用地需求。

但土地指标也要卖得出去。如果只有土地指标，没有工业需求、没有住宅需求，在大部分地方政府背负地方债、又缺少资金投入的情况下，就会出现建设资金短缺的情况。贺雪峰一直抨击的合村并居乱象，就会变成山东德州的例子。在2014年山东省德州市的合村并居项目中，由于山东省其他城市并不缺少建设用地指标，德州市通过合村并居节余下来的土地指标，最终竟落得“无处可卖”的境地。

土地指标不能变现意味着财政收入就要喝西北风。一方面德州市政府财政本来就紧张，要通过贷款才能推进合村并居项目；另一方面为了降低项目实施成本，不仅向村民收取建设成本，还降低建设质量标准。搬迁的农民生活质量下降了不说，低收入家庭在拆旧建新中不仅花光了家庭的所有积蓄，一些农民为了拆旧建新还不得不发生民间借贷的情况，更是让原本就不富裕的家庭雪上加霜。

在这次合村并居的结果中，最后没有一方是得利的。也正是因为这样一系列的损人不利己的情况一再的出现，合村并居运动才备受诟病。

说实在的，大众所反感的，其实并不是所谓的合村并居，而是没有保障的农民上楼。一些地方政府以为农民宅基地是“真金白银”，蕴藏着巨大价值，就在宅基地上大做文章。试图通过易地搬迁，让农民腾退出宅基地，将宅基地复垦为耕地形成增减挂钩指标，将指标卖出去换钱。地方政府仅仅拆了农民旧房子复垦了宅基地，就可以为农民建安置楼房。也就是说，地方政府一分钱不出就完成了易地搬迁安置任务。

但问题是，世界上可能有这样的好事吗？当然是不可能有的，因为世界上从来没有无缘无故的财富。具体来说有两点：一是搬迁户的居住地环境肯定恶劣，他们退出宅基地复垦的耕地谁来种？还种得了粮吗？二是谁来买指标？建设用地指标不是本来就应当由国家为地方经济发展提供的土地保障吗？为什么非要买呢？实际上，易地搬迁形成指标是不可能无缘无故产生财富的，实质不过是借增减挂钩指标买卖，让买指标的发达地区向贫困地区转移财富罢了。

说一千道一万，按照官方近期的表态来看，合村并居应该会暂时告一段落了。