本期话题 ▎存量发展阶段城市更新的价值逻辑与整体推进路径

城市更新作为城市发展的新陈代谢机制，是城市永葆生机与活力之源。2020年12月21日召开的全国住房和城乡建设工作会议，提出2021年住房和城乡建部重点抓好的工作之一是全力实施城市更新行动。2021年3月，“城市更新”首次写入李克强总理作的《政府工作报告》，明确“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，“加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。实施城市更新行动，是适应新型城镇化发展新形势、推动城市高质量发展的迫切要求。新一轮城市更新，要求由大规模增量扩张转为存量提质改造和增量结构调整并重，是对城市功能的重新定位，是从投资驱动和规模扩张转变为提质转型和内涵发展的新阶段，需要基于以往的经验教训，探索适应新阶段城市更新的价值逻辑和整体推进路径。

一、存量发展阶段城市更新的价值逻辑

住房和城乡建设部部长王蒙徽在《实施城市更新行动》一文中指出，实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。这一总体目标凸显了城市更新价值理念的全面转型，即在以高品质、可持续性为核心的存量发展新常态下，城市更新从偏重物质环境更新建设的形体主义向全面提升人民生活质量的人本主义转变。具体而言，存量发展阶段城市更新的价值逻辑主要体现在以下三个方面：

第一，从强调城市经济增长速度走向以人为本为核心的宜居城市建设。

存量提质阶段城市更新并非不重视城市经济增长，而是超越增长范式，不以房地产开发主导、速度和规模扩张为城市更新单维目标，向城市发展目标多元化、复合化转变，用综合目标体系来引领城市更新，尤其是要从人民群众对城市宜居、宜业的需求入手，高度重视人民群众生活质量的提升，回应人民群众对美好生活的向往。以往我国城镇化高速发展背景下城市更新取得巨大成就的同时，由于城镇化速度甚于质量和片面追求 GDP 倾向，城市更新显露出一些问题和矛盾，出现了资本逻辑控制下的空间正义缺失、公共服务设施配置不足、城市建设人性化欠缺、城市文脉和肌理切断等问题。存量发展背景下，新一轮城市更新行动从价值目标上，强调城市经济发展应朝着有利于人全面发展的宜居城市目标迈进。

宜居城市是指在生活环境条件和人文社会条件方面适宜于人居住和生活的城市，是面向所有人的城市，让全体市民生活更美好的城市。宜居城市主要包含功能性宜居、人文性宜居和审美性宜居三个方面。功能性宜居侧重城市更新的人居环境方面，整治改造居住品质不佳的区域，补齐基础设施和公共服务设施短板，建立完善的城市防灾和应急防疫体系，推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设，满足市民对城市空间安全性、生活方便性和出行便捷性等要求。人文性宜居突出社会和谐的价值目标，城市更新应面向更加公平、包容与人性化的城市，努力让生活在城市中的每个人感到各得其所，能够获得尊重和机会，共享城市更新的成果。审美性宜居指的是城市环境给人带来美的感受，让人们产生愉悦感和家园之情，即2015年底中央城市工作会议提出的“努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园”。总之，未来城市的竞争除经济、文化和科技等方面外，将更多地表现在生活环境和生活质量方面。城市更新的最终落脚点是城市的和谐宜居，是提升人民群众的获得感和幸福感。

第二，从重视物质环境更新走向重视城市历史文化传承与文化软实力提升的文化城市建设。

城市更新主要是针对城市衰退而言的，是对城市衰退区域进行整治、改善、提升的活动。城市衰退不仅表现在城市物质环境方面，也表现在城市文化环境方面，相应地城市更新不仅表现在物质方面，也表现在精神文化方面。文化传承对于城市发展极为重要。美国著名城市理论家刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）在《城市发展史：起源、演变和前景》一书中提出过一个重要思想：城市是人类精神文化的创新地和大“容器”，是人类至今创造的最好的文化记忆的器官，城市的贡献和作用在于它能保存、留传和发展社会历史文化。快速城镇化和规模庞大的城市更新一定程度上破坏了宝贵的城市历史文化资源，城市特有的一些人文景观和历史记忆消失，导致城市特色危机，城市发展与城市文化出现断裂与失衡。新一轮城市更新不同于城镇化高速发展阶段的旧城改造、旧区改造，随着我国增量发展的大规模城市更新基本结束，在城市物质环境得到普遍改善和提升的背景下，城市发展的主要方面也将转向更加重视城市历史文化的传承与创新，进一步提升城市文化软实力。城市文化软实力主要体现为城市传承有吸引力的历史文化特色的能力、创新有影响力的文化产品的能力、营造有凝聚力的文化氛围的能力和塑造有魅力的城市形象的能力，这是一个城市建立起独特优势并保持可持续发展的内在动力，也是城市更新的灵魂，在很大程度上决定了城市发展的成败。新一轮城市更新要超越单纯环境改善型城市更新，逐步走向文化引领型城市更新，探索实现城市文化传承和复兴之路，破解“千城一面”与文化特色不足的问题。

第三，从重视城市经济可持续走向基于全面可持续发展理念的绿色城市更新。

城市可持续发展需要整体方法与综合策略。联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出了可持续发展的三个支柱性概念，即经济可持续性、社会可持续性和环境可持续性，三者之间相互制约，任何一个支柱薄弱，城市整体系统和发展都将是不可持续的。从经济、社会和环境三个系统理解城市可持续发展，已成为可持续发展的共识性理念及政策框架。当前我国城镇化进入了品质型跃迁新阶段，城市更新也进入基于全面可持续发展理念的绿色城市更新阶段。绿色城市更新与传统城市更新模式相比，除了重视城市经济可持续要素之外，一方面要突出以生态文明建设为核心的环境可持续要素，将绿色发展理念融入城市更新规划，以实施城市生态修复和绿色生态网络系统构建为抓手，以低碳社区建设为主要单元，以基础设施绿色更新改造、为所有的人提供便利的绿色空间为重要环节，推进生态友好的城市更新模式；另一方面，要突出以公平的资源分配为核心的社会可持续性要素，城市更新价值目标上协调经济价值和社会价值的关系，注重社会效益，保障公共利益，追求社会公平、社会和谐以及不同群体生活质量的提升。

二、存量发展阶段城市更新行动的整体推进路径

英国学者彼得·罗伯茨（Peter Roberts）与休·塞克斯（Hugh Sykes）合著的《城市更新手册》一书对城市更新的界定，产生了广泛影响。他们提出：“城市更新是综合协调和统筹兼顾的目标和行动，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动寻求持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件。”从这一界定中可以发现，城市更新是一个系统工程，其关键要求是综合协调和统筹兼顾的目标和行动，有效推进城市更新必须要有系统思维和综合方法，要从它所处的广泛的城市系统角度来实施。经历几十年的城市更新历程，我国城市更新的目标和功能越来越综合，更新模式业已从“拆建式”全面改造模式，逐渐发展到“小规模、渐进式”的微更新和有机更新模式，更新模式在不断迭代，但必须用系统思维和统筹方法整体推进城市更新的要求没有变。本文主要从制度层面就整体推进城市更新行动的路径提出三方面建议：

第一，推进城市更新相关立法，筑牢城市更新法治保障。

从国际上看，城市化水平在80%以上的西方发达国家，已经历了较长时期的城市更新历程，也积累了较为丰富的经验。在制度建设方面，特别值得我国借鉴的是通过制定问题导向的城市更新相关立法，以法律制度保障和规范城市更新。例如，英国颁布了《内城区法》（1978年）、《规划和强制性收购法》（2004年），法国颁布了《社会团结与城市更新法》（2000年）和《城市更新计划和指导法》（2003年），德国颁布了《城市更新和开发法》（1971年）、《住宅改善法》（1977年）。当前我国大多数城市的城市更新已进入深水区，尤其是城市发展容量矛盾突出的大城市，更需要从制度构建层面破解城市更新的难题。有学者指出，深圳十几年的城市更新最有价值的探索是在城市更新过程中逐步形成的法规、政策、标准和体制机制体系。2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》经深圳市六届人大常委会表决通过，这是我国首部城市更新立法，对城市更新的改造主体、土地出让模式、资金筹措、公众参与等问题做了明确规定，创设了“个别征收+行政诉讼”制度以破解城市更新中的搬迁难问题。广州市、上海市在城市更新法规制度保障层面也有扎实举措，2015年广州不仅成立了国内首个以城市更新为主要职能的政府部门——广州市城市更新局，还出台了《广州市城市更新办法》及其配套文件，上海市也于同一年出台了《上海市城市更新实施办法》。

城市更新本质上是一种政策引导而非直接干预。中国人民大学公共管理学院张磊在《“新常态”下城市更新治理模式比较与转型路径》一文中指出，在我国经济从高速增长进入中高速增长的“新常态”下，政府在城市更新中的角色需要重新定位，由“直接参与”转为“秩序保证”，即市级政府重点要通过法规手段保证参与规则的公平合理。因此，进一步实施城市更新行动，需要加快推进城市更新立法工作，用法治方式纾解城市更新的“堵点”，在法律规章的层面保障更新政策的明晰实施，规范城市更新各参与主体的行为，形成从顶层设计到实施细则的城市更新法规体系，推动城市更新合法有序开展。目前全国已经有不少城市将城市更新列入立法规划，北京市人大常委会2021年立法工作计划已将《北京市城市更新条例》列入调研论证项目。

第二，坚持科学谋划，编制城市更新专项总体规划，整体有序引导城市更新工作。

城市更新是城市实现未来战略目标的重要抓手，物质环境、公共设施改善只是城市更新的一个构成部分，它需要给城市问题提供全方位、可持续性和综合协调的解决方案。城市更新不仅在空间上表现为整体性，需要城市功能定位的协同、城市产业结构的协同和城市空间战略的协同，而且城市更新涉及的方面与问题极为复杂，牵涉到多元利益诉求与博弈，需要综合协调的战略和多种社会力量的共同参与。新一轮城市更新不能通过各自孤立的城市转型或更新项目来推动，单点式更新解决不了系统性问题，需要有可持续的统筹战略与方案，确保城市更新在整体有序的城市和区域总体发展框架指导之下进行，确保城市空间资源能够按照整体最优的结果去使用。

城市更新专项总体规划是指导和部署城市更新工作的纲领性文件，是城市更新相关政策制定的重要基础和依据。2017年，广州编制出台了《广州城市更新总体规划(2015-2020)》，建立了“总体规划—片区策划—实施方案”三个层级的城市更新规划体系。相较之下，全国许多城市包括特大城市尚无城市更新专项总体规划。以北京为例，过去5年来相继出台了城市总体规划、城市副中心控规、首都功能核心区控规，为北京高质量城发展提供了整体性指引。然而，为了更充分发挥规划引领城市更新的作用，高质量实施城市更新行动，改善城乡人居环境，完善城市功能，保护历史文脉，有必要在城市总体规划基础上，编制城市更新专项总体规划，解决城市更新规划和建设管理“碎片化”问题。城市更新专项总规应明确城市更新的基本原则、总体目标、规模控制、开发强度指引、实施机制及监督与体检评估机制，解决实施主体、重点空间、更新方法、更新内容等问题，规范城市更新流程与合作模式。同时，针对以往城市规划制度主要适应的是增量规划阶段新建项目的规划与管理，城市更新专项总体规划还要应对存量发展阶段空间资源优化配置的要求。

第三，基于治理视角，构建适应存量规划要求的城市更新协同实施机制。

存量发展阶段的城市更新本质上是一种城市治理，是多元主体相互协同合作，共同解决城市更新问题，调整既存利益格局，实现城市公共利益最大化的过程和机制。以治理为视角推进城市更新实施，关键是各级政府、政府职能部门和市场、社会等多元主体要形成有效的城市更新治理网络。

首先，政府部门之间应健全协同治理机制。在我国，政府主导的城市更新是一项复杂的城市系统工作，实施环节相关事权多头分散，除住建和规划职能部门之外，还涉及交通、发改、环保、文物、城管等多个部门。目前城市更新行动仍旧存在政府职能过于碎化、不同部门之间权责重叠与协作不足的问题，既可能割裂城市更新的整体性，也影响和制约城市更新有效实施。因此，需要在政府部门之间建立沟通协作、联合行动、整合条块资源的协同治理框架和行动纲领，形成促进城市更新有序推进的政策合力和行动协同，并夯实与基层治理的衔接机制。

其次，完善政府与其他城市更新多元主体“多方合作、公众参与、共建共享”的共治机制，促进多方利益的博弈与协商，降低城市更新阻力，为实现公平正义的城市更新提供保障。适应存量规划要求的城市更新治理是“精治”，更是一种“共治”，即是一种依靠政府及市场主体、社会各届资源和居民之间多元协商、共同参与的合作治理过程，其中，搭建全过程公众参与平台，建立信息公开、互动开放的城市更新公众参与机制，对提升城市更新实施效能尤其重要。

此外，存量发展阶段的城市更新需要破除路径依赖，在治理创新方面下功夫。例如，探索如何突破组织层面的障碍建立网络化的资源配置体系，如何拓展新的财力、物力和人力资源支持城市更新。

第四，强化文化引领型老城有机更新模式，塑造充满活力的城市特色风貌。

从一定意义上说，文化在城市更新进程中发挥着“催化剂”或“引擎”作用。文化引领型城市有机更新常见的模式是以提炼和凸显城市特色为主要思路，通过文化资源综合保护整治及特定空间场所的文化营销来改善城市形象，留住城市风貌，增强城市魅力，吸引文化旅游。在更新策略上，面对衰败的老城或城市历史区域，采用常态化、小规模、政府引导的社会多元参与模式。20世纪90年代，吴良镛院士在对北京老城菊儿胡同更新改造时就提出了“有机更新”理念，即采用适当规模、合适尺度、依据改造的内容与要求，妥善处理目前与将来的关系。在具体更新保护路径上，首先要自下而上调动公众的力量，深入挖掘历史遗产的文化内涵，讲好老城和历史街区的故事，主题式整合分布相对较零散的历史文化资源，放大历史文化的规模效应；其次要注重活化利用，在有机更新中为不再用作原来用途的建筑遗产寻找既能传承历史文脉，又能适应现代生活的合适用途，利用历史文化资本发展文化创意产业，将历史文化资源保护传承与当代城市发展及居民生活条件改善相结合，实现保护与活化利用的良性循环。

推进文化引领型老城有机更新模式，还需要切实处理好历史文化遗产保护与城市更新之间的关系，实现历史文化遗产保护与城市更新协调发展。首先，在城市更新发展过程中，注重城市规划对历史文化遗产整体保护的控制作用，通过城市规划、城市设计途径处理好保护与更新的关系，对老城环境进行延续性修复，保护好老城区历史轴线、街巷格局、历史地段、山水格局等原有的空间场所特征，使城市在保持和延续文脉的基础上有机更新，让城市整体风貌呈现新旧和谐共融的态势。其次，从时间维度上要保护好城市发展各个时期形成的建筑遗产，处理好新建筑与老建筑之间的关系，使新老建筑相得益彰。老城不是静态的博物馆，它的文化魅力源于不断的新陈代谢和有机生长过程所呈现出的多样化形态。老建筑固然是老城风貌的基本载体，但不同时期、不同时代的新老建筑共存并置而形成一种和谐多态的层叠关系，恰是城市的独特魅力和活力之源。

总之，新一轮城市更新行动是用全方位改善人居环境的品质性提升来构筑新发展优势，既注重城市经济发展、城市功能调整和产业转型升级，又摈弃“唯经济增长”为导向，将突出以人为本的宜居城市建设和彰显城市特色的历史文化保护作为城市发展新的动力源，通过综合协调和统筹兼顾的城市更新制度机制整体推进。

（作者系北京建筑大学教授）

来源：2021年7期《城乡建设》