人口流出城镇面临发展路径问题 城乡二元体制仍需打破

随着巨型城市和都市圈的发展，我国人口越来越呈现向大城市和区域中心城市流动的趋势，而能级相对较低的小城镇成为人口流出区。

那么，未来城镇的发展要选择哪种路径？在今年全国两会上，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉建议可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点。复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远则认为，小城镇是否要进行合并不能以人口为标准一刀切，要看小城镇发展处于哪种阶段，采取因地制宜的发展策略。

城镇合并值得探讨

根据2019年行政区划统计，中国大陆地区目前共有2846个县级行政单位，比1950年增加了200多个。另有统计显示，每县平均人口为50万人左右，一般把人口规模在40万~70万的县称为中等县，人口规模10万以下的有200多个，其中5万以下的有100多个，主要分布在西部。

这其中，人口规模越小、经济欠发达的县，人口流失越严重。辽宁社科院副院长梁启东在东北调研时发现，一个县城考出去100个大学生，能回到县城工作的不到10人，造成县域内常住人口低于户籍人口。

而县级行政区划需设置党委人大政府政协、纪检公检法司等机构和社会组织，配套建设办公场所等基础设施。李冬玉称，某县2019年常住人口3.02万，地方财政收入3661万元，一般公共预算支出8.65亿元，行政事业和社会组织120余个，财政供养人员6000余人，财政供养人员比为1:5。她建议，对人口规模低于10万人的小县先行合并试点，减少行政资源浪费，优化生产要素配置。

任远则称，中国幅员辽阔，在城镇发展过程中显示出不同的发展态势，在一些地区，有些发生萎缩的小城镇适宜进行合并；但在另外一些地区，比如中西部地区，小城镇仍在迅速发展，对于这样一些地区，对小城镇加以合并未必合理。

曾经的温州龙港镇就是城镇处于快速发展中、直接撤镇设市的例子。作为“中国第一座农民城”，龙港镇2019年撤镇设市。

“龙港市就是典型的例子，它在中国的城镇体系中还在不断发展，直接从镇发展成为了城市，这意味着这个城市能够获得多大的行政支配权力，在用地规模、人口发展和其他公共事务管理权都会获得更大发展。”任远称。

对于已经出现萎缩的小城镇则要采取不同的规划策略。任远认为，对于一些收缩型的城镇，可以采取“精明收缩”的规划，打造更加精致的小城镇，通过城市空间更加紧凑化，提供更加高质量的公共服务；对于自我维持能力相对受到削弱的极度收缩的城镇，可以进行城镇的合并，使得城镇能成为更大的城镇空间内的一个社区，通过镇管社区的方式来进行区划调整和改造。

今年2月，湖南省政府印发《关于推动县域经济高质量发展的政策措施》，提出有序启动县级行政区划调整工作，在现有乡镇、村行政区划调整基础上，对县域面积较小、经济互补性强的相邻县级行政区进行合并。

实际上，在2000年前后，长三角地区涌现出一批城镇合并的案例。

“比如七都镇和庙港镇曾经都是苏州市吴江区下辖镇，在撤乡并镇政策下，原来的庙港镇并入七都镇，变成了庙港社区。在城镇发展过程中，通过城镇合并，把具有独立财政权的一级政府转变成服务性社区，有利于资源的统筹规划。”任远称。

任远表示，镇的合并和资源的集中能提高资源配置的效率，但却并不一定会带来便利，从居民、村民就学、就医的角度，如何在城镇合并时让城市的合并更加方便，就需要更好地发展不同镇区内的公共交通等基础设施服务体系。

对于西部地区的城镇建设，任远认为，实际上在中国的人口迁移流动中，西部地区出现了大规模的、日益增长的回流迁移人口，主要集中在县城以及流出地农村周边的小城镇，所以有些西部地区的小城镇人口数量增度很快，对于这些仍处于增长的小城镇，应进一步加大小城镇的发展，慎谈合并。

任远认为，精明收缩的概念源于西方国家的城镇发展过程中提出来的一个新的理念，通过城市空间更加紧凑化，使一些收缩性的小城镇能提供更优质的公共服务。在中国出现大量城市和城镇收缩的背景下，值得借鉴和探索。

发展就近城镇化

梁启东告诉第一财经记者，他近几年曾主持若干县区规划项目，其中仍有许多地区提出“全域城市化”的理念，要求在未来三到五年内，在郊区消灭所有村庄，让农民全搬上楼。他认为，城镇的土地扩张，“摊大饼”，城镇规模越来越大，造成的结果是城镇质量提高不快，中国城镇化的发展路径应是就地就近城镇化。

“就近城镇化是指农村人口不再一味地向大中城市迁移，而是在原居住地一定空间半径内，依托中小城市、小城镇和新型农村社区，实现在当地就地就近就业。就地就近城镇化，或是通过发展县域经济实现农业人口城镇化，或是强镇强村发展带动农业人口城镇化，或是地方精英引入资源，或是外部生产要素注入实现乡村城镇化，都意味着城镇化地区通过发展生产和增加农民收入。”梁启东称。

梁启东认为，在经济比较发达的东部沿海地区，城市人口密集、产业聚集，应该成为带动地区经济的发动机，可以进一步起到吸纳农业人口的功能，主要应放在小城镇和新型农村社区上，大力发展县以下的小城镇和农村社区。

而城镇的发展则是以导入产业为先。任远认为，城镇在进行产业规划和发展规划的过程中，不应该就城镇规划城镇，而应把小城镇放在城市体系包括整个区域经济中统筹考虑。

“例如在长三角地区的小城镇发展，应该与所在的城市系统以及整个长三角地区的整体发展特点相联系。长三角的生态一体化示范区，会对整个区域内的小城镇发展产生综合影响。小城镇要在这种背景下找到自己的特色产业定位。”任远称。

值得一提的是，中国城镇要发展还要打破城乡二元管理体制。

梁启东亦称，要实现就地就近城镇化，就要改革户籍管理制度，以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，剥离户籍内含的各种权利和福利，打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户籍登记管理制度。“改革土地管理制度，探索农村集体建设用地进入市场，提高农村征地补偿标准，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发，形成城乡统一的建设用地市场，完善农村产权交易市场体系，让农民带着资产进城。”