国务院明文：4月1日起，工程竣工决算不得超过1年！（附解读）

　　本文导读：《行政事业性国有资产管理条例》（下简称“条例”）经国务院第120次常务会议通过，自2021年4月1日起施行。其中第三十一条对政府部门投资工程，项目竣工验收合格后的竣工决算期限作出了不得超过“一年”的规制——

第三十一条各部门及其所属单位采用建设方式配置资产的，应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。

　　上述“条例”规制的是工程竣工决算的最长期限，而工程结算作为建设项目竣工财务决算的重要依据之一，司法实践中的常见纠纷争议点之一：即审计、结算、决算之间关联问题——

　　比如：建设工程施工合同纠纷中，审计部门的审计结论能否作为工程结算的依据？

　　下文结合相关法规条例，以及最高法相关判例裁判观点，对此展开分析解读——

　　此前，各地先后出台的地方性审计（监督）条例中，均规定政府投资和以政府投资为主的建设项目，须以“审计结果作为工程竣工结算的前提依据”——这一点引发了业界极大争议，由此产生的纠纷也不在少数。

　　最典型的，就是施工过程中由于工程变更，施工后业主未能及时上报导致审批不及时，最终结算时审计部门不予确认，导致施工单位无法获得工程款从而引发的纠纷。

　　1、从结算和决算的关系来看，工程结算是建设项目竣工财务决算的必要依据之一，这一点在《基本建设财务管理规定》中有明确体现：

第三十八条基本建设项目竣工财务决算的依据，主要包括：可行性研究报告、初步设计、概算调整及其批准文件；招投标文件(书)；历年投资计划；经财政部门审核批准的项目预算；承包合同、工程结算等有关资料；有关的财务核算制度、办法；其他有关资料。

　　2、而从结算和审计的关系来看，除单项工程外二者之间并无直接联系，且分属两种法律关系：

　　（1）首先，《审计法实施条例》第20条规定了基本建设项目审计的内容：

包括建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算。

　　——可见，除单项工程结算之外，结算与审计之间并无直接联系。简言之，结算、决算与审计的关系：结算是决算的前提依据，决算是审计的重要内容。

　　（2）其次，从法律关系来看：建设项目审计作为一种行政（监督）法律行为，审计结论仅对被审计单位具有约束力，而对于承包方则不具有；工程结算则属于一种民事法律行为，即平等的民事主体之间对工程造价的审查核对结算的行为，结算结果对建设方和承包方具有约束力。

　　——可见，工程结算和建设项目审计之间实则分属不同的法律关系。

　　从2017年开始，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办开始陆续开展“清废工作”——即废止此前各地区出台的关于政府投资项目以审计结果为竣工结算依据的地方性法规。

　　直到2020年2月26日，关于结算，住建部办公厅下发《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》中明确提出：

规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

　　——这一规定可谓“一锤定音”，即建设工程施工合同纠纷中，审计部门的审计结论不作为工程结算的必要依据。

　　从司法实践角度来看：

　　对于“一锤定音”后，发包人在工程项目合同中规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的，法院和仲裁机构将裁定不予支持。

　　而对于此前，从最高法类案裁判观点来看，建设工程施工合同纠纷中审计结论并不必然可作为工程结算的必要依据，关键在于看建设工程合同中，对于“审计”当事人之间是否有明确约定，来作为主要的认定标准。

　　下附几则法院相关判例及裁判观点：

【（2013）沪海法商初字第1080号】

裁判要旨：国家审计机关对船舶建造工程进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因审计而形成的法律关系与船舶建造合同当事人之间的民事法律关系性质不同，不能武断地将审计结论作为船舶建造工程竣工结算的依据。

【最高法 (2012)民提字第205号】

裁判要旨：……在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，……在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

【最高法（2019）民终385号】

裁判要旨：双方在《施工合同二》补充条款中就工程结算约定的是双方结算，并未约定要以审计部门的审计结论作为结算依据。格诺投资公司主张……关于双方结算应以政府审计部门审计结论确定的主张无事实依据，不予支持。