2020年司法改革十大关键词之九 | 个人破产制度试点

文 | 本刊记者 花蕾

2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），提出“推动个人破产立法”的要求，这意味着我国建立个人破产制度已经势在必行。

2020年8月26日，广东省深圳市率先通过《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《条例》）。这标志着深圳率先在全国建立了完整的破产法规体系和科学的办理破产体系。

2019年1月14日上午，深圳破产法庭正式揭牌成立

《条例》共13章173条，全面规定了个人破产制度的适用对象、三大程序、债务人行为限制、豁免财产、免责考察、破产欺诈处理及破产事务管理等重要内容。《条例》作为全国第一部个人破产制度的地方性立法法规，是深圳先行示范区建设第一个具有全国示范意义的制度性成果，也是国家治理体系空白领域的“叩门之问”。

民有所呼 政有所应

实践中，大量执行案件存在个人债务人，而仅依靠《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）无法满足实际需要。据《全国法院司法统计公报》数据显示，2008年至2015年间，全国法院每年执行结案中“没有财产或财产不清无法执行裁定终结”的案件占当年全年执行结案数的比重，从最少的2012年占比12.18%，到最多的2015年占比31.14%。

2018年以来，“个人破产制度”一词被频繁提及。同年11月，最高人民法院党组书记、院长周强在向全国人大常委会作报告时，首次提议“推动建立个人破产制度”。

2019年2月，《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》把研究推动建立个人破产制度和相关配套机制，着力解决以个人为被执行人的执行不能案件作为改革任务之一。2019年全国两会期间，有170多位全国人大代表提交了在我国建立个人破产制度的建议案。同年7月，最高人民法院等13个单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出分步推进建立自然人破产制度。为加强我国法治化营商环境建设，填补个人市场主体救治和退出机制在法律法规上的空白，《意见》要求健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法。

立法建制 势在必行

在最高人民法院指导和部署下，浙江、广东、山东、江苏等地不断有个人破产制度方面的司法实践探索。2011-2018年，在长达8年的时间里，浙江省台州市中级人民法院借鉴个人破产制度，在不同阶段开始了探索。从探索将公司股东财产与公司财产合并破产的处置机制，到探索在执行程序中试行执行义务宣誓退出机制，以及借鉴破产管理人制度，再到探索以个人破产制度为基础的个人债务清理机制。2019年5月8日，台州中院出台了全国首个专门针对个人债务清理的工作规程——《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》。

然而，这些探索与个人破产仍有本质不同。破产与审判、执行程序是并行的，债务人进入破产程序无须预先进入审判与执行程序，只要具备破产原因并符合法律规定的其他条件即可。

“目前，我国已经基本具备个人破产立法的条件。”最高人民法院民二庭法官刘崇理表示，首先，我国个人信用征信制度、社会保障制度和个人财产登记申报制度等配套制度已经逐步建立或完善。其次，审判机构和力量逐年壮大。截至2018年底，全国法院设立了专业清算与破产审判庭98家。最后，参与分配制度、限制被执行人高消费行为措施的施行，部分发挥了个人破产制度作用。

专家点评

个人破产制度建立的进展与展望

中国人民大学教授 王欣新

2020年，法学界十分关注的一件事，就是在个人破产制度建立方面的进展和试点。现行《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）的适用范围不包括个人，但个人也是市场经济的主体，也存在市场的准入与退出，包括破产问题。随着市场经济的发展，制定个人破产法的呼声愈加高涨。在数届全国人大与全国政协会议上均有代表委员提出个人破产立法的建议或提案。2019年，最高人民法院在《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》中提出“研究推动建立个人破产制度”；国家发改委会同13个部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出要建立全面个人破产制度。

建立个人破产制度要转换概念、夯实基础、分步推进。2020年就是对个人破产制度的探索与改革试点之年。8月26日，借助特区立法权，广东省深圳市人大常委会会议表决通过了《深圳经济特区个人破产条例》。这是新中国成立后的第一部地方个人破产法规，其出台是个人破产制度改革试点的重要一步。此外，在最高人民法院指导和部署下，浙江、江苏、山东等地因没有立法权，则通过个人债务集中清理、借助执行和解手段，以实现与个人破产相似，即类似个人破产的社会调整效果，广泛推动了个人破产的试点工作。12月2日，浙江省高级人民法院印发了《浙江个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》。根据全国人大法工委的介绍，《企业破产法》的修订是2021年的重点工作，期待在其修订中增加个人破产制度，使我国的市场经济法律体系进一步完善。

个人破产制度的建立对中国经济与社会的发展具有重要意义，有助于充分释放市场主体的经济活力，排除障碍与顾虑，为人们积极参加社会经济活动提供制度支撑、风险控制和社会保障，实现“促进竞争、鼓励创新、宽容失败、保障生存”的立法目的。

在对个人破产制度的试点工作中，确立了保障债务人及其家庭生存的自由财产制度，为其重新创业提供无生存负担的环境；建立了对符合诚实、信用等条件的债务人在破产程序中未能清偿债务的免责制度；建立了制裁破产逃债等违法行为的各项制度。在此项试点工作中，还体现出具有中国特色的创新举措，如考虑到债务人业务需要，对高消费的限制范围有所放宽；对任职资格的限制也进行了适当调整。此外，在试点工作中，更强调公平原则和自愿协商机制，这也将使未来个人破产法的制定与实施更加符合市场化、法治化的立法方向。

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