清研智库：气候变化背景下，美国发展农业和农村信贷的经验教训

美国农业政策专家发现金融业面临的气候风险，农业贷款人也不能幸免。极端天气事件每年给美国农业部门带来数十亿美元的损失。气候危机给美国农民和牧场主带来极端风险，从新出现的病虫害到不断变化的天气模式。如果不加以控制，气候变化很可能会破坏美国农业经济，对农民和牧场主造成可怕的影响。

美国政府必须确保农业贷款人制定适当的保障措施，以适应气候变化带来的更大风险。如果在气候引起的农业危机中，农业金融部门得不到充分保护，农业银行将受到重创，影响农村社区的长期信贷供应。为此，监管机构应确保农业金融机构正确分析和披露其风险，并相应调整其资本储备。

即使在大流行病开始席卷美国之前，极端天气事件以及贸易中断就已经使农业部门发生了变化，促使商品信贷公司为稳定农业支付了巨额款项。公共政策必须确保农业生产者能够采取各种方法，帮助他们的经营活动适应气候变化。为了向更绿色的经济过渡，农民和牧场主必须能够获得负担得起的信贷，这取决于一个稳定和健康的农业金融部门。

农业是一项固有的风险事业，如果没有公共政策干预，农民和牧场主很难找到负担得起的信贷。多变的天气模式、病虫害的威胁和其他自然因素一直对农场构成危害，使其在银行眼中相对缺乏吸引力。联邦政府认识到必须有一个强大的、资金充足的农业部门，因此长期以来一直对农场的信贷供应进行补贴，在许多情况下还直接提供信贷。

银行体系从根本上来说是一个公私合营的伙伴关系。除了通过贷款担保、直接贷款和农作物保险补贴来支持农场外，农业银行业务中最大的贷方之一是政府资助的企业农场信贷系统（FCS），它的建立是为了满足农民和农场主的信贷需求。即使在美国农业部（USDA）和FCS之外，农场也有资格获得小企业管理局贷款计划的贷款担保等项目。

考虑到农业银行系统的公共利益，农业贷款机构和金融公司有责任采取措施减轻气候风险，并确保他们能够在未来继续为农村社区服务。监管者和政策制定者应采取行动，通过以下方式应对气候对美国农业金融部门的威胁：

·加强美国证券交易委员会（SEC）的农业企业气候风险披露要求；

·责成农业信贷管理局(FCA)对企业农场信贷系统（FCS）进行气候复原力分析；

·增加FCS的资本储备要求；

·扩大方案以资助可持续农业实践；

·应对最大金融机构造成的系统性气候金融风险。

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气候变化给农业部门带来的代价

美国的许多农民和牧场主因商品价格被压低、贸易环境混乱以及农业综合企业垄断地位日益增强而勉强维持生计。在这种情况下，很少有农民有能力在即将到来的气候危机中生存。

气候变化给农业部门带来了短期和长期的风险，每年已经造成数十亿美元的损失。气候变化最直接、最明显的影响是自然灾害。从2014年到2019年，美国平均每年经历12.6次重大极端天气事件，而1980年到2018年每年发生6.3次极端天气事件。

除了自然灾害，气温和温室气体（GHG）水平升高也会对粮食生产造成巨大影响。空气中二氧化碳含量的增加会对农作物的营养价值产生不利影响，降低其质量，并可能降低其价格。

从长远来看，美国农业将经历一场重大的地理变革。气候变化将改变温度和降水的空间和时间分布，以及洪水和干旱等极端事件的频率和严重程度，这将导致不同商品的生产地点和生产方式的转变。一项研究估计，为了最大限度地提高产量，到2070年，美国一半以上的地区将不得不改种作物。然而，即使这样，生产损失也是不可避免的，到2070年，美国至少有5%的农田将完全失去生产力，其结果将是未来几年农田价值的下降，因为农田价值是农业贷款的主要抵押形式，将使许多农民和牧场主遭受毁灭性打击。

将对农场的偿付能力产生严重影响，并可能引发全面的农场危机，甚至破产。这种规模的农业萧条对农业贷款人构成严重风险，这些银行和金融公司的破产将对农村社区的信贷机会产生长期影响。

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农业信贷市场

在过去的一个世纪里，采用新技术、超大规模的农业经营和扩大出口的压力，使得农业成为一项资本日益密集的工作。自20世纪90年代以来，农业债务水平一直在攀升，2019年达到4190亿美元。在过去十年中，农业债务增加了35%。然而，许多农业经济预测没有考虑到气候变化对农业收入和生存能力的潜在影响，使农业贷款系统面临代价高昂的风险。

虽然非银行贷款人和美国农业部也为农业信贷市场做出了贡献，但他们对农业信贷稳定性的总体重要性要小得多。

农业信贷系统（FCS）

美国农业信贷政策的核心是农业信贷系统（FCS）。凭借其全球证券交易所的地位，FCS获得了多项税收优惠，使其能够以更可承受的利率提供农业信贷。除了FCS成立时的初始启动资金外，唯一一次获得联邦资助的情况是在20世纪80年代的农场危机期间，由于农场破产数量激增，FCS受到了重大打击。

目前，FCS持有914,387笔贷款，总金额为2870亿美元，其大部分贷款都是小额贷款。约四分之三的FCS借款人所借贷款规模在25万美元以下，占FCS贷款组合的14%。最大的1%的贷款总额占FCS资产的46%。除了向农民和农村房主提供融资外，FCS还可以向农业企业贷款。与商业银行相比，FCS组合中用于农地抵押贷款的比例远大于经营性贷款。因此，其金融稳定性依赖于稳定或不断增长的农地价值，这些价值受到不受控制的气候变化的威胁。

商业银行

一般来说，商业银行提供的许多贷款发生在小型农业银行与小型农牧场之间。近70%的商业农场贷款源自社区银行，总额达1270亿美元。同时，在所有商业农场和牧场贷款中，按价值计算，几乎有一半在2019年采取了小额贷款和小额贷款的形式。

商业农业银行的规模和专业化使小型银行面临气候变化带来的巨大冲击，其中许多银行主要是为了服务农民和牧场主而存在。因此，这些较小的机构更容易受到商品价格波动和农业衰退的影响。

联邦农业抵押贷款公司

俗称“ Farmer Mac”，是一个全球证券交易所，为农业贷款人提供贷款担保，并作为农业抵押贷款支持证券的二级市场。目的是为了增加农业部门的信贷供应，为应对20世纪80年代的农业危机提供一个额外的减震器。

联邦农业抵押贷款公司承担了向小型家庭农场贷款的相关风险，增加了独立经营的负担得起的信贷供应。虽然担保贷款的规模可超过 2500 万美元，但其 97% 的农场和牧场以及美国农业部担保贷款都是提供给小型家庭农场的。

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气候农业危机对农业贷款人的影响

虽然与气候有关的农业衰退所造成的波及范围很广，但专门从事农业贷款的公司将感受到最严重的影响。农场地区的社区银行可能会被迫倒闭，可能会使一些农村社区失去获得的信贷或银行服务。同样，如果气候危机的程度是灾难性的，农业信贷系统可能面临破产的风险，将需要联邦资金的大量注入。政策制定者现在就应该采取行动，为气候变化对农业贷款的影响做好准备，以确保农民和农场主能够继续获得资金。

商业银行

随着气候变化对美国农场的冲击，对农业经济造成历史性的破坏，银行必将感受到农场破产的痛苦。虽然农作物保险系统将吸收部分气候破坏的损失，但只有四分之一的产值被农作物保险所覆盖，而且，保险部门本身也有很大的气候风险敞口。农业企业和食品加工商也可能间接受到冲击，因为气候引起的灾害破坏了他们的供应链，从而扩大了整个金融部门的影响。

气候变化可能会使美国部分农田失去生产力，而其他美国农民和牧场主则被迫迅速调整作物以适应不断变化的气候。美国农田目前的价值约为2.5万亿美元。由于气候危机导致部分农田的生产力下降，从而导致部分农田的价值下降，这可能会导致贷款风险减值。减值的资产可能需要减值，这可能会影响到提供这些贷款的银行的资本。

然而，即使是将气候纳入风险评估的公司，银行监管者和市场监管者也没有制定监督和透明的工具，让监管者和投资者了解有效的风险管理，并最终通过减少对化石燃料和碳密集型工业过程的融资，促进减少气候这一系统性风险。此外，当金融企业确实将气候变化纳入风险评估时，它们所选择的因素可能不够全面，无法把握全局。

公共风险

农业信贷系统的特点是政府广泛参与，以促进获得信贷和减轻农业固有的风险。由于联邦政府直接向农场提供贷款、担保贷款、特许成立FCS，并建立了Farmer Mac，因此，如果农场经济受到气候变化的严重影响，纳税人将承担一定的金融稳定责任。

在气候引发的农场经济崩溃的情况下，联邦政府最直接的财务伤害是美国农业部和其他机构直接向农民发放或担保的贷款的违约成本。仅农场服务局就持有约118亿美元的农场债务，更不用说整个美国农业部及其他机构的小规模贷款项目了。

20世纪80年代的农业危机迫使国会改革负责农业贷款的公共机构，制定了一些规章制度和结构，无疑为未来的经济动荡提供了重要的缓冲。尽管有一些改革但自20世纪80年代以来，气候变化可能是对这些机构效力的第一次真正考验。

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建议

未来十年内采取前所未有的行动对避免气候灾难至关重要。为了防止气候变化带来的最具破坏性的影响，美国国会必须首先从系统上解决气候变化的根本原因，投资清洁能源经济，到2030年保护30%的自然土地，抑制二氧化碳排放和其他强大的温室气体污染物，如甲烷和一氧化二氮，至迟在2050年实现净零排放。减少气候变化带来的系统性风险和对社区银行和农业贷款机构的影响的责任首先应该落在最大的温室气体排放者和为其提供资金的主要银行身上。

为了保障农业金融部门和整个金融体系，美国联邦政策必须在整个农业借贷生态系统中整合并分阶段引入与气候相关的金融监管保护措施，适当调整以支持社区贷款人和依赖他们的农民，最易受气候风险影响的实体应得到充分的保障。

促进美国证券交易委员会对农业企业气候风险的披露。虽然气候变化在一些农业企业证监会的风险披露中得到了粗略的承认，但气候变化带来的危害是巨大的，需要更严格的披露要求。美国证券交易委员会应该要求企业在整个供应链中详细、全面地披露气候风险，并特别关注农业部门的风险。这些要求应该在各公司之间统一，并包括影响公司本身及其供应商和买家的具体气候相关风险。这些风险可以使用气候指标来评估，如美国农业部在最近的一份报告中提出的土壤湿度或夜间气温的趋势。金融机构也应根据标准化的融资排放方法来衡量和披露其碳足迹。

金融管理局的强制性气候复原力分析。为了确保农民有一个稳定的信贷市场，FCA必须预测和应对气候危机的威胁。

为此，农信社也应进行与气候相关的压力测试，以评估其投资组合，并授权其做出必要的改变，以减少类似金融危机期间房利美和房地美倒闭的破产机会。

增加FCS的资本准备金要求。为了确保FCS能够在未来继续为农民和农场主服务，必须更新FCS和所有其他农业贷款机构的资本要求，以反映未来几年日益增加的气候风险。除其他事项外，这将需要调整资本风险权重，以反映气候变化对农场的威胁、过渡风险以及农田生产力和价值下降带来的搁浅资产风险。

协助农民和牧场主向绿色未来过渡。由于回报的长期性，对可持续实践的经济效益缺乏了解，以及未能将可持续农业的更广泛的环境效益内化，目前贷款人在评估贷款申请时很少有动力考虑可持续农业实践。这可能是美国农业部促进气候智能型农业实践的更广泛努力的一部分，其中还应该包括其他倡议，如扩大工作土地计划，并将其重点放在优先考虑气候智能型农业实践上，如覆盖作物、免耕耕作、巷道种植等。

由于农业社区银行极易受到气候风险的影响，美国国会应寻求扩大对这些实体的联邦贷款担保，以在农业贷款违约时保护它们，条件是它们增加气候友好型投资。立法者还可以探索以2010年创建的小企业贷款基金为模式的计划的可行性，该计划将激励和使社区银行和信用社支持农民和牧场主对可持续农业和绿色技术的投资，以换取廉价的资本。这种资本支持也可以帮助这些机构更广泛的调整管理，以减轻气候金融风险。

应对最大金融机构造成的系统性气候金融风险。农业贷款人可以而且必须做更多的工作，以应对其业务以及更广泛的系统所面临的气候风险。然而，社区农业贷款人和小型家庭农场主远非气候变化的主要贡献者。为了减轻他们的气候不公平，而且这种不公平只会进一步加剧，一个强有力的应对气候金融风险的议程必须特别关注排放量对系统性金融风险的贡献。正如CAP之前所强调的，控制这些风险的关键步骤包括对最大的银行和保险公司进行气候压力测试和银行资本和监管变革，金融部门对融资排放的强制性披露和下调目标，将环境、社会和治理因素纳入投资受托人的政策和程序，以及对最大的银行进行绿色金融授权，以补充《社区再投资法》对有需要的社区的其他支持。

绿色金融的任务是补充《社区再投资法》对有需要社区的其他支持。

农业和金融部门的命运最终取决于能否成功实施一项尽快遏制温室气体排放的全面政策议程。然而，即使在最好的情况下，农场及其贷款人也将面临气候风险。如果没有一个强大而稳定的信贷市场，农民、牧场主及其社区将难以适应气候变化。

来源于美国进步中心，作者 Zoe Willingham，清研智库李梓涵编译