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黄少安:中国大量南方官员调动北方,背后有什么深意?

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  中国古人很早就意识到:“惟天地万物之父母,惟人万物之灵长”。换言之,“天、地、人”三才,惟“人才”最贵。宇宙人生如此,治国理政亦然,正如伟人毛主席所言:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”

  近年来,党中央从民族复兴的大局出发,统筹区域协调发展,将南方官员大量调往祖国北方省份。充分体现了党中央对领导干部这个“关键少数”的重视,其背后也蕴含着丰富的政治智慧。本文中让我们跟随著名经济学者,山东大学黄少安教授的论证思路,一同探讨之。


  黄少安教授

  一、领导干部区域调动的学理探析

  首先从历史的维度看,官员的跨区域调动,在中国源远流长。其最初目的是为了遏制地方势力,维护中央集权。中国自秦汉时期,统一多民族国家建立之后,就有了在全国范围内统筹安排、调任官员的传统。

  在经济技术水平极其落后的古代中国,即便有高度的中央集权,中央政府的权威也不可能直接渗透到国家的每一个“神经末梢”。所谓的“皇权不下县”逻辑,也大致如此。所以,古代中国的社会治理模式,一言概之即是:“朝廷管官员,官员统士绅,士绅治百姓。”

  相比较而言,士绅精英和地方官员的遴选产生方式,存在根本性不同:士绅乡贤大多来自在当地深耕数代的大家族,他们虽无官职,却有着盘根错节的宗族势力;

  “郡县制”兴起之后,地方官员开始由中央政府通过“察举制”、“九品中正耿制”、“科举制”等相对确定的模式流程,在全国范围内选拔委任。所谓“铁打的士绅,流水的官员。”这些官员代表帝王统辖地方,但其在地方上的影响力通常逊于士绅。

  所以说,地方官员和乡村士绅的互动模式,直接决定一个地方的政治生态和治理效能:如果这二者协力配合,又相互牵制,则国泰民安;但二者一旦沆瀣一气,轻则尾大不掉,重则国家分崩。


  因此,国家通过选派“流官”任职地方,并进行适当频度的官员调动,能够使得官员与地方势力,始终保持一种“若即若离”的姿态:作为“外来者”的地方官员志在通过政绩升迁,自然不会与乡绅势力联合对抗中央,且可以作为朝廷的代表,监督士绅阶层。

  从现实公共管理的视角看,当代中国的领导干部区域调动,主要是为了促进各地官员理政经验的交流借鉴。新中国成立后,中国人民在党的领导下,齐心协力进行社会主义建设,当然不存在“地方威胁中央”的情况。

  但同时,中国作为一个“巨型国家”,多数省份的人口、疆域、经济规模,放在全世界,都相当于一个中等规模的国家。而且各地资源禀赋,人口经济等千差万别。领导干部在地区治理中的作用,举足轻重。


  黄少安教授曾谈到:“在我们国家现有经济体制下,官员的个人的素质和眼光和决策的能力还是很重要。”

  换言之,领导干部,代表党和政府,直面人民群众,执掌大政方针。其思想政治水平、工作能力、道德水准等不仅影响到党和政府在人民群众中的地位和象形,也直接决定党的领导和执政水平。所以说,各地干部的调动交流,取长补短,对国家治理全局意义重大。

  例如,东南沿海干部,通常对驾驭市场经济、推动对外开放颇有心得;而西部边疆领导,在维护社会稳定和国家政治安全等方面,或许见解深刻。通过干部调动交换,有利于国内各地区,各发展领域协力推进。


  二、大批官员“南水北调”的原因和内涵

  1.南北差距扩大是根本原因

  近年来,党中央统筹全局,将大量南方官员调往北方,并逐渐制度化。以“东北振兴战略”为例,国家通过政策引导,积极促进南北干部交流:

  2016年11月,中央政府颁发了《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》,推动建立黑吉辽三省与江浙粤等南方省份之间的“对口合作机制”。其中一项重要内容,就是要建立常态化的干部交流和人才培训机制。

  究其根本原因,还是南北差距日益拉大的客观国情。正如黄少安教授所言:“如果你拿北方和南方比,拿北方的城市和南方的城市比,拿北方的最好的,最大的城市和南方的最好的,最大的城市比。你会发现有一定的差距。”


  从经济总量来看,改革开放后南北差距总体呈扩大趋势。改革开放初期,1978年,南方的GDP总量占全国的53.68%。到了1995年这一比重增长至58.57%,且1993年南方的人均GDP首次超越北方。尤其2014年之后,这一差距开始急剧扩大。

  2016年南方GDP占全国比重首次超过60%。2020年北方GDP总量约为23万亿元,只占全国总量不足30%,而南方占比则超过70%。从经济增长速度看,南北方的经济增速差距2013年为0.3个百分点,到2019年扩大到了1.9个百分点。

  在理论经济学研究中,通常使用“泰尔指数”,来衡量地区发展差距,该指数越小说明差异越小,反之说明差异越大。2014年,南北方“泰尔指数”为0.000556,到2018年陡增至0.001576。

  更为关键的是,南北经济鸿沟背后体现的,是发展思路的差异。纵向比较分析,改革开放的春风最先在东南兴起。5个经济特区,和14个沿海港口城市中有9个位于东南沿海地区。在国家优惠政策的加持下,深圳等城市“一夜崛起”。

  但90年代后,国家开始大力推行“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等国家级战略规划。北方缺的不再是国家政策,而是创新思维。换言之,南北经济差距拉大最核心、最关键的差距是创新能力的差距。


  黄少安教授还列举了一个生动的案例。在多数人的观念里,位于西南的贵州是一个落后省份,但近年来贵州的大数据技术和经济发展却是可圈可点。

  黄教授指出:“这说明它就有它独到的一些发展的思路,它总是在在寻找这个机会,这个机会往往是天时地利人和凑在一块,它就能抓住这个机会。”

  具体而言,首先在于因地制宜,培养人才:贵州科教实力薄弱,但他们依然集中力量,在最好的几所大学里办专门的数据科技培训班,培养专门人才;其次是通过优惠政策吸引企业合作:比如华为的大数据中心就建在贵州。

  最后最为重要的,就在于对市场机制的灵活运用:对于自己短期内难以培育出来的高端人才,就通过市场机制高薪聘任。不同于“挖墙脚”式的人才引进,这些人只承担技术顾问的角色,干完就走。这也从侧面反映出,南北方人才理念的差异。

  北方偏重“帽子人才”,其中又以“两院院士”、“长江学者”最受欢迎。黄少安老师任教的山东大学近年来连续引入多名资深学者,其中不乏80多岁的老院士和诺贝尔物理学奖得主。

  相比而言,许多南方省份的的人才政策,则是以问题为导向的,“只要对的,不要贵的”。

  我们都知道,多数学者的学术黄金期就是35——65岁之间。我们绝不否认学术大咖的“领头雁”作用。但几位垂垂老矣的资深院士,与一批风华正茂的科技健将,对经济社会发展的实际推动作用,孰轻孰重?相信读者自有判断。


  2.充分发挥“举国体制”的优越性

  大量南方官员调动北方的根本原因,是中国日益拉大的南北差距。背后体现的,是中国独有的制度优势。我们常说,“社会主义制度拥有比拟的优越性”,最直接体现就是中国的“举国体制”。

  通俗讲就是,个人服从组织,地方服从中央,全国一盘棋,国家整体利益至高无上。


  计划经济时代,北方的能源、粮食、工业矿产等资源,有力支撑了南方以及整个国家的工业化建设。改革开放后,南方经济率先实现突破,国家让一部分拥有丰富的治国理政经验的南方干部任职北方,配合国家的北方振兴国策,也是“举国体制”的重要表现形式。

  既然是独有优势,我们不妨在中美两大国之间进行一个简单对比。高度发达的资本主义国家美国,同样存在地区发展不均衡问题。那么华盛顿政府是否可以在美国各州之间进行干部调换?答案显然是不行。

  因为在联邦制的美国,各州实际上就是一个个半独立的“国家”,联邦政府与各州政府之间是一种平行关系。在任何时候,“个体利益优先”都是美国各级政府行事的根本原则。二者孰优孰劣?我们依然用事实说话。

  在国人的记忆中,长时间、大规模断电的记忆,已经越来越模糊。但近期“山姆大叔”家里却突然闹起了“停电丑闻”:受到连日严寒风暴的影响,全美有超过550万户家庭停电,至少31人丧生。

  其中得克萨斯州受到影响最大,截至目前,得克萨斯州仍有超过250万人断电。作为全球科技翘楚,美国的输电供电技术世界一流,得克萨斯州更是拥有全美41%的石化产量和28%的风能供应,仅石油储量就超过80亿桶,还有风力发电和核电设施。

  一个妥妥的“能源富户”,为何沦落至此?相比而言,中国的能源资源绝对谈不上富足,却实现了常年为十四亿人不间断供电。其背后反映的,还是国家制度的差异。


  在美国的政治理论思维中,政府和人民是天然对立的。政府尤其中央政府是“必要的恶”,必须对其权力进行严格限制。这样一来,理应承担公共管理职能的政府部门权力被过度压缩,使其不能够在重大的危难面前获得足够的授权以拥有足够的资源。

  在危机来临之时,政府自然没有能力充分调动社会资源,应对困局。不仅如此,秉承“个人主义”理念的各利益相关方还将“踢皮球”的艺术发挥到了极致:

  休斯顿市长批评州政府不作为,得州州长认为电力公司和得州电力可靠性委员会是罪魁祸首,电力公司则抱怨民众“超负责用电”。这名市长甚至隔空对民众喊话:“我们不欠你和你的家庭什么,当地政府的责任不是在这种困难的时候给你们提供帮助!”

  种体制下,指望全国各地区守望相助,无异于天方夜谭。


  3.深化北方省份的市场经济体制改革

  黄少安教授通过对江苏、浙江等东南省份,与北方经济大省山东进行对比发现,南方省份的政府普遍力量较强,尤其财力雄厚,但作用范围小。充分尊重市场、尊重企业自主性,相当于“保安+保姆”。相比之下,山东的政府更像是“家长”。

  虽然南北方政府都有组织社会经济建设的职能,但“保姆型”侧重于提供公共服务和后勤保障。“家长型”政府则是大包大揽,甚至直接通过新政手段干预企业的经营管理。

  黄教授也据此得出结论:“北方经济持续衰败的一个重要原因,是没有正确处理好政府与市场的关系。”说到政府与市场的关系,常谈常新,我们依然从东西对比说起。如前文所述,西方社会科学理论认为政府是“必要的恶”。

  即便是极力主张政府干预经济的“凯恩斯主义”,也把政府和市场看作天然对立的矛盾体。而在中国特色社会主义经济学的理论视野中,政府与市场是一种互补关系:政府是人民的意志执行者和利益捍卫者,市场是人民组织经济生活的手段和工具。


  领导干部既是手握公共权柄的政府官员,也应该是服务市场经济高效运行的“勤务兵”。

  按照黄教授的观点,南北方市场发育程度的差异始于2008年:为缓和全球金融危机对中国经济的负面效应,中央政府两年内进行了四万亿的“经济刺激计划”。面对经济危机,广东、浙江、福建、江苏等南方省份选择了经济结构转型。

  以危机为契机,促进经济发展的新旧动能转换。依靠市场机制强制性淘汰了一些资源消耗型、劳动力密集型和中低端出口产业,实现了“腾笼换鸟”和经济跨越式发展。

  而以山东为代表的北方省份则大多固守计划经济思维,将希望完全寄托于中央的调控政策,还承接南方的“淘汰产能”,做大GDP数据。另外,创新是经社会发展的引擎,政府与市场的互动关系直接影响和塑造一个地区的创新效能。

  黄教授通过对全国226个城市的面板数据进行分析,在测算地区创新发展能力的基础上得出结论:“中西部和北方地区创新发展依赖政府而东部和南方地区更倚重市场,这是导致区域创新发展能力差异的首因。”


  2015年末,中央提出大力推进“供给侧”结构性改革;2020年,中央又倡导加快形成以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局。这是北方实现经济赶超的新契机,但这些都需要完善的市场经济体制作为依托。

  中央政府将南方干部大量调往北方,正是希望通过高密度的干部轮替,让那些经过现代市场经济淬炼的高级干部,将南方成熟的、与现实市场经济相适应的政府管理模式引入北方。

  帮助北方摆脱积弊已久的计划思维窠臼,深化北方省份的市场经济体制改革,最终实现南北经济协力并进。


  三、参考文献

  [1]黄少安:《现代经济学大典》,经济科学出版社,2016年版。

  [2]黄少安:《制度经济学研究》,经济科学出版社,2019年第3期。

  [3]徐鹏杰、黄少安:《我国区域创新发展能力差异研究——基于政府与市场的视角》,载《财经科学》,2020年第2期。

  [4]牛树海、杨梦瑶:《中国区域经济差距的变迁及政策调整建议》,载《区域经济评论》,2020年第2期。

  [5]黄少安:《中国大量南方官员调动北方,背后是有这层深意》,腾讯视频。

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