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“十三五” 人民法院司法改革工作成效及展望——专访最高人民法院党组成员、副院长李少平

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  “十三五”时期,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,全面深化司法改革,取得突破性进展。五年来,人民法院推动的司法改革与“十三五”规划总体布局同向发力,突破利益固化的藩篱,破除各方面体制机制弊端,重大基础性制度改革基本落地,关键领域体制机制性改革明显突破,司法便民利民改革举措全面推开,开拓性引领性改革试点快速推进,取得了历史性成就,为“十四五”时期在更高起点实现司法改革系统集成、协同高效、整体推进、纵深发展奠定了坚实基础。站在新起点,回望来时路,人民法院在司法改革工作中取得了哪些成果?“十四五”时期,人民法院司法改革工作有哪些发展规划?日前,笔者就此专访了最高人民法院党组成员、副院长李少平。

  《中国审判》:李少平副院长,您好!全面落实司法责任制在司法体制改革主体框架中具有基础性地位、标志性意义和全局性影响。请您谈谈在全面落实司法责任制过程中,人民法院采取的改革措施有哪些?

  李少平:在全面落实司法责任制过程中,人民法院采取了以下措施:

  一是新型审判权力运行机制有效建立。近年来,全国法院普遍建立了“谁审理、谁裁判、谁负责”的新型办案机制,取消了案件层层请示、逐级审批制。全国法院直接由独任法官、合议庭签署的裁判文书达到98%以上,提交审判委员会讨论的案件数量大幅下降。各级法院完善外部“借力”机制,推动将卷宗扫描、文书上网等辅助性事务通过购买社会服务等方式完成,充分实现“人员分类、事务分工、保障有力”,极大地提高了诉讼效率。

  二是审判制约监督机制更加健全。全国法院普遍建立院长、庭长和审判人员权责清单制度,明确院庭长和审判人员行使审判权力的职责和边界。院庭长监管方式发生了根本性转变:过去,院庭长根据自身的审判经验,可以直接对法官办理的案件结果作出调整;改革之后,院庭长不能直接改变合议庭或者独任法官的决定,而是要依托专业法官会议、审判委员会等制度平台解决。在审判组织内,实行一人一票,平等行权,不以行政级别高低决定案件办理结果。针对分歧较大的疑难案件,还需要实行类案强制检索有效过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定。通过这一系列程序性安排,确保案件质量和法律适用统一。办案全过程通过信息化手段做到可留痕、可回溯、可问责,既监督法官依法办案,又对院庭长规范监管形成制约。

  三是人员分类管理制度改革基本到位。推行法院人员分类管理制度改革,就是要将优秀的法律人才吸引、选任到审判岗位上,让法官集中精力处理核心审判工作,法官、审判辅助人员和司法行政人员各归其位、各尽其责、相互协作。员额法官集中选任完成以后,以省级为单位,根据法院案件数量、辖区经济社会发展状况、人口数量等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、辅助人员配置等因素,推进员额法官的省级统筹、动态调控机制,向基层法院和人案矛盾突出的地区倾斜。同时,要求“入额必办案”。近年来,最高人民法院先后推出员额法官交流、退出机制的相关规范性文件,建立常态化选任机制,实现了员额“优胜劣汰,有进有出,有缺即补”的目标。此外,我们还进一步完善了审判辅助人员选任、培养、使用、监督机制,推进法官助理、书记员职务序列改革,建立聘用制书记员管理制度,实现了85%以上法院人员向办案一线集中,使法院人力资源得到优化配置。

  四是司法职业保障制度日臻完善。实行法官单独职务序列管理,法官等级与行政职级脱钩,健全按期晋升、择优选升和特别选升相结合的晋升机制。同时,人民法院还建立了与单独职务序列相配套的工资福利制度,从制度上激发了审判人员的积极性和尊荣感。此外,最高人民法院严格落实中办、国办印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》,制定了实施办法,各级法院普遍设立法官权益保障委员会,完善法官依法履职的“制度后盾”,确保广大法官“以大公无私之心,行正大光明之事”。

  《中国审判》:政法领域机构改革,是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。请问“十三五”时期人民法院机构改革取得了哪些突破?

  李少平:“十三五”时期,人民法院机构改革取得了如下突破:

  一是最高人民法院机构职能不断优化。最高人民法院先后在深圳、沈阳、南京、郑州、重庆、西安设立6个巡回法庭,完成地域管辖整体布局,切实发挥巡回法庭方便群众诉讼、就地解决纠纷、强化指导监督作用,服务巡回区法治建设,确保中央政令畅通,被称为“老百姓家门口的最高人民法院”。设立最高人民法院知识产权法庭,统一审理专利等专业技术性较强的民事、行政上诉案件,形成国家层面知识产权案件上诉审理机制,为加大知识产权司法保护力度、优化科技创新法治环境、贯彻实施创新驱动发展战略提供了有力司法保障。设立最高人民法院国际商事法庭,健全国际商事争端解决机制,建立“一站式”国际商事纠纷解决平台,设立域外法统一查明平台,服务“一带一路”建设。

  二是地方法院组织体系不断完善。结合服务保障经济社会发展,以及构建专业化审判机制的需要,人民法院不断健全专门法院组织体系。比如,为加强知识产权司法保护,促进创新驱动发展,相继设立了北京、上海、广州3个知识产权法院,公正审理了一批在国内外具有重大影响的知识产权案件,彰显了我国加强知识产权平等保护的立场和决心。为推进国家金融战略实施,健全完善金融审判体系,在上海成立了我国首家金融法院,对金融民商事案件和涉金融行政案件实行专门管辖,营造良好金融法治环境。为充分发挥“一带一路”、长江经济带建设及江苏沿海地区发展规划三大国家战略叠加优势,设立了南京海事法院,充分发挥海事海商审判职能沿“丝绸之路经济带”、长江经济带向内地的辐射作用。探索推进与行政区划适当分离的司法管辖制度改革试点工作,设立了北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院,对破解“诉讼主客场”问题作出了积极探索,也积累了一些有益经验。

  三是引领世界互联网司法发展趋势。互联网法院是人民法院主动适应互联网时代司法需求,贯彻落实网络强国战略的重大制度创新。2017年,经中央批准决定,设立世界首家互联网法院——杭州互联网法院,2018年增设北京、广州互联网法院,积极探索新型互联网司法模式和网络治理规则。互联网法院的全流程在线司法模式,审理时间比传统审理模式节约了50%,大大提升了司法效率和便民利民程度,对探索完善互联网审判程序规则作出了贡献。利用集中管辖优势,公正高效审理了一批大数据权利归属、虚拟财产保护、人工智能作品著作权权属等新类型、疑难复杂互联网案件,不断探索健全裁判规则,有力推动了网络空间治理法治化。2019年在浙江乌镇成功举办世界互联网法治论坛,进一步扩大中国互联网司法的影响力和话语权,深化互联网司法国际合作,推动构建网络空间命运共同体。

  四是稳妥推进省以下法院内设机构改革。人民法院内设机构体系是司法制度的重要组成部分,是审判体系和审判能力现代化的重要支撑。近年来,最高人民法院会同中央有关部门,积极推进省以下人民法院内设机构改革,注重建立完善与机构设置相配套的运行管理机制,促进机构设置由“物理变化”向“化学反应”转变,系统完备、科学规范、运行高效的内设机构体系逐渐形成。2016年8月,最高人民法院与中央编办联合印发《省以下人民法院内设机构改革试点方案》,在全国507家法院启动改革试点工作。2018年6月,中央编办、最高人民法院联合印发《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》,在严格地方法院改革方案审核把关备案的基础上,全面推进内设机构改革工作,推动合理精简内设机构,科学设置审判部门,整合职能交叉、业务相近机构,明确审判团队组建、专业化审判组织建设等配套机制,促进专业化审判和扁平化管理相结合。改革实施后,全国基层法院内设机构精简幅度达40%,机构设置进一步规范统一,职能进一步理顺,以审判工作为中心的机构设置模式和人员配置模式初步建立,为落实新型审判权力运行机制、巩固司法责任制改革成果提供了重要保障。

  《中国审判》:“十三五”期间,人民法院将深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革作为进一步提高司法质量、效率和公信力的重要突破口。请您介绍一下这方面改革的进展情况。

  李少平:“十三五”期间,全国法院推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革取得了以下进展:

  一是建立健全以审判为中心的刑事诉讼制度体系。近年来,最高人民法院单独或会同其他政法单位制定出台关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革、建立健全防范刑事冤假错案工作机制等指导性文件,制定实施庭前会议、非法证据排除、法庭调查“三项规程”,围绕关键环节精准发力,积极推进庭审实质化,逐步构建完善以审判为中心的刑事诉讼制度体系,在坚决纠正聂树斌案、呼格吉勒图案、张氏叔侄案等一批冤假错案的同时,着力防范新的冤假错案发生,不断提升我国司法人权保障水平。

  二是深入推进改革重点举措落地见效。深入推进庭审实质化改革,以提高证人、鉴定人、侦查人员出庭作证率、律师辩护率和当庭宣判率为重点,扎实推进庭审制度改革。严格实行非法证据排除规则,推动完善讯问过程录音录像制度,强化侦查、检察机关对非法证据的审查和排除职责,推动出台重大刑事案件侦查终结前讯问合法性核查制度,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防。切实保障律师依法履行辩护职责,会同司法部深入推进刑事案件律师辩护全覆盖试点,全面推进法律援助值班律师工作,充分保障被告人依法获得律师辩护和法律帮助的权利,更好发挥律师在查明案件事实、保障诉讼权利、依法公正裁判中的重要作用。深入推进量刑规范化改革,会同最高人民检察院等部门制定完善常见犯罪量刑指导意见、规范量刑程序若干问题意见,规范23种常见犯罪量刑,明确认罪认罚从宽情节的调节幅度,进一步规范量刑活动,促进裁判尺度统一。根据全国人大常委会授权,积极推进认罪认罚从宽制度和刑事速裁程序改革试点,为《中华人民共和国刑事诉讼法》修改确立认罪认罚从宽制度积累了丰富实践经验,推动完善中国特色多层次刑事诉讼制度体系。

  三是完善刑事诉讼制度改革保障机制。加强队伍保障,努力充实全国法院刑事审判力量,推动刑事审判法官员额配置向审判一线和基层倾斜。加强履职保障,全国法院普遍建立法官权益保障机构,完善法院安保工作机制,发布73个依法维护法官合法权益典型案例。加强技术保障,推动现代信息技术与刑事诉讼制度改革有机结合,建成规范量刑智能辅助系统并开展试点工作。配合中央政法委研究制定常见犯罪证据标准指引,探索数据化模型化的统一证据标准,着力为刑事案件办理提供智能精准辅助。

  《中国审判》:走过“十三五”,迎来“十四五”。站在历史交汇点上,请您谈谈“十四五”期间人民法院司法改革工作的展望。

  李少平:习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十七次会议上强调:“改革道路上仍面临着很多复杂的矛盾和问题,我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃,我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克。”“十四五”时期,人民法院要把持续推进司法改革同推动习近平法治思想在人民法院落地生根结合起来,同服务党和国家发展大局结合起来,同促进公正高效权威社会主义司法制度集成完善结合起来。围绕落实新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展等战略目标任务,更加注重系统观念、法治思维、强基导向,推动新发展阶段司法改革取得更大突破,展现更大作为。

  一是坚持正确方向,认真贯彻落实习近平法治思想。围绕习近平总书记提出的“十一个坚持”,切实把习近平法治思想转化为推进人民法院司法改革的生动实践。把握好党的领导和依法独立公正行使审判权的关系,通过法定程序推动党中央决策部署在司法工作中得到贯彻落实。牢牢把握“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的工作布局,健全人民法院服务保障大局机制,加快推进审判体系和审判能力现代化。统筹好国内法治与涉外法治关系,健全“一带一路”司法服务保障机制、加强最高人民法院国际商事法庭建设、健全中国法律域外适用机制、打造跨境纠纷解决优选地,为涉外法治战略布局提供有力司法服务和保障。

  二是坚持系统观念,推进司法改革系统集成协同高效。注重深入研究梳理各项改革之间的整体关联、层次结构、先后时序和不同阶段等关系,加强各项举措前后左右集成配套,实现在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在落实见效上相得益彰,把制度优势转化为治理效能。促进关联性改革举措更加协同,落实审判组织办案主体地位,加强适法统一、法官惩戒、履职保障等举措与落实防止干预司法“三个规定”相互衔接,不断完善审判权力制约监督体系,实现审判权力与责任平衡、放权与监督结合、公正与效率统一。促进不同阶段改革任务更加贯通,对于制度设计还存在提升空间的,抓紧协调有关部门优化调整政策;对于人员分类管理、诉讼制度改革、互联网法院改革等取得初步成效的,加强相关政策配套落实和成果转化;对于四级法院审级职能定位改革等需要进一步探索完善的,要广泛凝聚改革共识、积极争取授权试点,实现各项改革统筹管理、整体推进、效果集成。

  三是坚持突出重点,持续深化基础性牵引性改革任务。围绕制度建设主线,统筹推进战略性战役性改革、有效解决司法实践突出问题的改革、人民群众能明显感受到变化的改革,以及有利于彰显扩大我国司法制度优势、打造国际司法创新实践新高地的改革,创造一批有影响力的改革亮点,抓好改革成果总结提炼和立法转化,更好地把我国的制度优势转化为治理效能。进一步深化司法责任制综合配套改革,加快完善审判权力制约监督体系,完善审判权责清单制度,健全“四类案件”识别监管机制,推动法官惩戒制度机制细化落实,加快形成“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的新型审判权力运行机制。不断推进诉讼制度改革,围绕推动修订完善相关法律规范,深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革,深入推进民事诉讼程序繁简分流改革试点,高水平推进互联网司法和在线诉讼制度建设,深化一站式多元解纷和诉讼服务体系建设,充分激发程序效能,确保司法裁判公正高效权威。全面深化司法人事制度改革,强化法官队伍职业操守和素养,继续深化人员分类管理制度改革,健全落实法官职业保障制度,努力营造干事创业的良好环境和氛围。

  四是坚持问题导向,加强系统性改革成效督察评估。充分总结开展司法改革“回头看”经验,将督察评估作为推进改革的重要手段,建立常态与定期相结合、全面系统与重点任务相结合、书面与实地相结合的改革督察评估工作机制,充分发挥督察评估的“指挥棒”作用,针对督察暴露出的问题分类剖析研判,深挖背后根源性、体制性、机制性短板和障碍,确保改革不走偏、见实效。围绕改革目标和阶段性要求,进一步完善督察评估标准,既注重科学评价单一改革任务进展情况,也注重结合群众满意度、审判质效评查、诉讼服务评价、营商环境评估等工作,就关联性改革进展成效开展系统性、整体性督察评估,充分调动各方面推进改革的积极性、主动性、创造性,推动司法改革在新发展阶段打开新局面、实现新突破。

  (整理:胡启航 李熠星)

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