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土地用途管制与国土空间用途管制

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  从管制的空间范围和对象上来说,中国现行的国土空间用途管制和以上提及的土地用途管制(土地使用分区管制、土地规划许可制、建设开发许可制、土地使用管制)在本质上是相通的,发达国家土地用途管制的经验能为中国国土空间用途管制提供较为全面的借鉴和参考。

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  土地用途管制在不同的国家或地区有不同的称谓,例如“土地使用分区管制”(日本、美国、加拿大等)、“土地规划许可制”(英国)、“建设开发许可制”(中国香港地区、法国、韩国等)、“土地使用管制”(瑞典、中国台湾地区)等。虽然各个国家或地区使用的名称不一,但其内容和手段大致相同,就是主管地政的部门经过调查研究,用科学方法主动规划土地用途,先把区域内土地划分成各种使用区,再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地,并依法实施各种管制措施,使有限的土地资源满足社会和经济发展的需要。各个国家的国情、发展状况和政治体制等各异,因此土地用途管制的目的和管制的对象也各不相同。

  加拿大和美国均属于人少地多的国家,两国的土地资源丰富,土地用途管制的目的都是为了防止城市规模盲目扩大,实现土地资源的合理利用和可持续发展;而中国台湾地区和日本则存有人多地少,土地资源相对匮乏的情况,土地用途管制旨在协调经济发展与土地保护的矛盾。在管制对象上,各个国家和地区采用的管制手段更为多样化。加拿大联邦政府通过设立《土地分区管理法》、土地分块控制、宗地开发方案控制和农用地等级限制变更等管制措施对城市用地和农用地实行用途管制;美国土地用途管制可分为两大类:一类是以控制土地使用密度与容积为核心的土地用途管制,一类是以控制城市规模和保护农地为核心的土地用途管制,前者主要是从住宅环境应有充足的光线与空气提供的角度、从住宅密度与公共设施需求的角度,通过划分土地使用分区,规范私人的土地使用与开发,后者通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状,划定城市增长线、分期分批发展、建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模,保护优质农地;中国台湾地区的土地使用管制是由都市土地使用管制和非都市土地使用管制两类构成的,非都市土地使用计划将各区土地细分为农业区、一般农业区、工业区、乡村区、森林区和风景区等,并通过编制宗地使用细则对各类土地具体用途加以规定;日本的土地用途分区管制建立在科学的土地用途区域规划的基础上,在都市区域、农业区域、森林区域、自然公园区域和自然保护区域的规划分区的基础上,设立了相对应的农地管制制度、城市土地利用规划制度、林地保护制度和空闲土地的管制制度4大部分。总体来说,这些国家和地区都是通过土地利用规划来实施土地用途管制制度的,它们普遍比较重视土地用途分区,管制的对象基本涵盖了人类生产生活的所有空间。

  中国的土地用途管制与国外一些国家的土地用途管制(土地使用分区管制、土地规划许可制等)相比较,存在较大的差异。中国土地资源的基本国情是土地资源相对短缺、人多地少,耕地保护与经济发展用地需求矛盾尖锐。在工业化、城镇化进程中农用地大量向非农化转移、耕地面积锐减、人地矛盾加剧的背景下,中国的土地用途管制应运而生。因此,中国土地用途管制的对象主要为耕地,也就是说,对各类土地使用和用途管制的同时,给予耕地特殊保护;管制的目标是严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,确保各个省(自治区、直辖市)内耕地总量不减少;管制的目的是为了保障粮食安全,相应的配套措施也主要是针对农用地,例如基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。总体而言,中国的土地用途管制对象较为狭小,不能准确反映出各类用途土地的管制细则。

  进入21世纪,伴随着日益严重的环境问题,中国越来越重视生态环境保护问题,在有效吸收国外土地用途管制经验的基础上,将土地用途管制制度逐步扩大到草原、水域、湿地等自然资源领域。2019年5月中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,进一步指出要以空间规划体系为基础,国土空间用途管制为手段,实现国土空间治理体系与治理能力的现代化。由此可以明确,在当前的空间治理体系中,国土空间用途管制处于核心枢纽位置,将发挥承上启下的作用。从过去的土地用途管制到国土空间用途管制,管制的对象扩大为整个国土空间,既为人类社会经济活动的物理载体,也包含了自然资源与生态环境要素。通过国土空间用途管制对国土空间的开发利用和保护进行统筹和管制,有利于实现全域全要素的协调平衡与持续发展。

  因此,从管制的空间范围和对象上来说,中国现行的国土空间用途管制和以上提及的土地用途管制(土地使用分区管制、土地规划许可制、建设开发许可制、土地使用管制)在本质上是相通的,发达国家土地用途管制的经验能为中国国土空间用途管制提供较为全面的借鉴和参考。

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  自然资源之声

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