楼继伟：中国财政形势极为严峻

编者按：怎么破局：老龄化少子化—政府债务上升—财政赤字货币化—低利率、货币超发—股市房市资产价格—金融和债务风险上升—依赖低利率和货币超发—收入差距拉大、民粹主义、逆全球化。

党的十九届五中全会对我国发展的形势作出了判断，即“我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”。对于财政而言，面临的形势极为严峻，风险和挑战巨大。这既有经济增速放缓，财政收入自然增长率受到限制，而财政刚性支出不减、收支增速持续倒挂所产生的收支矛盾尖锐问题，也有人口老龄化、潜在养老缺口、地方政府债务，对财政可持续带来的严峻挑战。此外，还有全球疫情持续蔓延、经济下滑、全球风险加大等带来的巨大的不确定和外部冲击。

财政收支矛盾异常尖锐，财政压力不断加大。自2020年4月份以来，全国财政支出增速持续正增长并大幅度超过财政收入增速，地方财政压力不断加大，各个地区的财政赤字维持扩张趋势。从中长期来看，受疫情冲击、经济潜在增长率下降，以及全球经济下滑的影响，预计未来五年我国财政收入总额将呈低水平运行势态，而财政支出压力仍然较大。虽然财政支出结构优化可以释放部分财力，但财政支出扩张态势未变，政府一般性支出缩减的空间已经很小。可以说，财政困难不只是近期、短期的事情，中期也会非常困难。

从债务上看，政府债务问题越来越成为影响未来财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年起至2020年，积极的财政政策已实行11年，财政赤字不断扩大，债务规模相应急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2017、2018和2019年分别超出当年支出总额增速16、10和4.5个百分点。2020年1-11月份，债务付息支出同比增长16.1%，超出支出总额增速15.4个百分点。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%，预计2020年大约升至15%，在中央本级各项支出中排位第二。地方债务问题更是突出，地方政府债务存量一直在快速增加。虽然短期内增加债务可以缓解特殊时期财政紧缺的压力，但对未来地方财政可持续性提出了更大的挑战。“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。地方政府债务问题，不仅影响了地方政府公共服务供给能力，而且累积了财政金融风险。

老龄化也将对我国财政的可持续带来严峻挑战。有关统计数据显示，2019年我国60周岁及以上人口2.5388亿人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口1.7603亿人，占总人口的12.6%，老龄化社会加速到来。人口老龄化将会改变我国政府财政支出的规模与结构，并且加重财政的养老负担，增加了财政的压力。尤其在减税降费和经济下行的背景下，财政收入增幅下降较多，财政可持续面临严峻挑战。

同时，受全球经济下滑和全球风险的影响，财政改革与发展的外部不确定增大。疫情给世界经济发展带来沉重打击，中国2020年有可能成为全球唯一经济正增长的主要经济体。IMF在2020年6月发布的《世界经济展望》报告中预计，2020年全球GDP增速为-4.9%。2020年9月经合组织预计，2020年全球经济增速为-4.5%。为了应对疫情冲击，世界各国纷纷出台了对冲性的宏观政策，政府赤字和债务规模达到历史新高。依据IMF发布的数据，2020年发达经济体财政赤字占GDP的比重高达12.7%，而新兴市场和中等收入经济体等国家的财政赤字占GDP的比重也均达到10.7%；2020年发达经济体政府债务占GDP的比重将达到123.9%，超过“二战”末的历史最高点。美国甚至出现所谓“赤字货币化”现象。这并不是美国财政部直接向美联储发债用于弥补赤字，而是向市场大规模发行国债，美联储从市场购买国债和用其他方式释放流动性，导致股票等金融资产价格脱离经济表现快速上涨，投资者纷纷放弃持有国债转投股市，国债利率趋于零。从而发债弥补赤字的成本也趋于零。美国国债的大规模发行，美联储快速扩表，使得美国宏观政策的外溢性加大，一旦疫情得到控制，经济开始恢复，财政货币政策转向，将影响全球金融稳定、各国经济增长。实际上日本早就赤字货币化了，但它的全球外溢性小，未受重视。当前，受疫情冲击和主要国家宏观政策外溢影响，新兴市场国家面临经济与金融的双重打击，经济风险向财政风险、金融风险转化，陷入债务危机风险增加。

总之，我们面临着百年未有之大变局，内外环境的大变化，不管是国内经济社会形势的变化，还是全球经济下行、政府债务高企、全球贸易摩擦，都将使我国财政可持续面临巨大的不确定性和严峻挑战。

本文节选自楼继伟2020年12月22日在第五届财政与国家治理论坛（2020）暨《财政研究》创刊40 周年研讨会上的讲话，全文刊发于《财政研究》2021年第1期