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楼继伟:中国财政形势极为严峻

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  编者按:怎么破局:老龄化少子化—政府债务上升—财政赤字货币化—低利率、货币超发—股市房市资产价格—金融和债务风险上升—依赖低利率和货币超发—收入差距拉大、民粹主义、逆全球化。

  党的十九届五中全会对我国发展的形势作出了判断,即“我国发展仍然处于重要战略机遇期,但机遇和挑战都有新的发展变化”。对于财政而言,面临的形势极为严峻,风险和挑战巨大。这既有经济增速放缓,财政收入自然增长率受到限制,而财政刚性支出不减、收支增速持续倒挂所产生的收支矛盾尖锐问题,也有人口老龄化、潜在养老缺口、地方政府债务,对财政可持续带来的严峻挑战。此外,还有全球疫情持续蔓延、经济下滑、全球风险加大等带来的巨大的不确定和外部冲击。

  财政收支矛盾异常尖锐,财政压力不断加大。自2020年4月份以来,全国财政支出增速持续正增长并大幅度超过财政收入增速,地方财政压力不断加大,各个地区的财政赤字维持扩张趋势。从中长期来看,受疫情冲击、经济潜在增长率下降,以及全球经济下滑的影响,预计未来五年我国财政收入总额将呈低水平运行势态,而财政支出压力仍然较大。虽然财政支出结构优化可以释放部分财力,但财政支出扩张态势未变,政府一般性支出缩减的空间已经很小。可以说,财政困难不只是近期、短期的事情,中期也会非常困难。

  从债务上看,政府债务问题越来越成为影响未来财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年起至2020年,积极的财政政策已实行11年,财政赤字不断扩大,债务规模相应急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升,增速远超支出总额增速。2017、2018和2019年分别超出当年支出总额增速16、10和4.5个百分点。2020年1-11月份,债务付息支出同比增长16.1%,超出支出总额增速15.4个百分点。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%,预计2020年大约升至15%,在中央本级各项支出中排位第二。地方债务问题更是突出,地方政府债务存量一直在快速增加。虽然短期内增加债务可以缓解特殊时期财政紧缺的压力,但对未来地方财政可持续性提出了更大的挑战。“十四五”时期,多数省市的债务可持续性堪忧,粗略计算,大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。地方政府债务问题,不仅影响了地方政府公共服务供给能力,而且累积了财政金融风险。

  老龄化也将对我国财政的可持续带来严峻挑战。有关统计数据显示,2019年我国60周岁及以上人口2.5388亿人,占总人口的18.1%,其中65周岁及以上人口1.7603亿人,占总人口的12.6%,老龄化社会加速到来。人口老龄化将会改变我国政府财政支出的规模与结构,并且加重财政的养老负担,增加了财政的压力。尤其在减税降费和经济下行的背景下,财政收入增幅下降较多,财政可持续面临严峻挑战。

  同时,受全球经济下滑和全球风险的影响,财政改革与发展的外部不确定增大。疫情给世界经济发展带来沉重打击,中国2020年有可能成为全球唯一经济正增长的主要经济体。IMF在2020年6月发布的《世界经济展望》报告中预计,2020年全球GDP增速为-4.9%。2020年9月经合组织预计,2020年全球经济增速为-4.5%。为了应对疫情冲击,世界各国纷纷出台了对冲性的宏观政策,政府赤字和债务规模达到历史新高。依据IMF发布的数据,2020年发达经济体财政赤字占GDP的比重高达12.7%,而新兴市场和中等收入经济体等国家的财政赤字占GDP的比重也均达到10.7%;2020年发达经济体政府债务占GDP的比重将达到123.9%,超过“二战”末的历史最高点。美国甚至出现所谓“赤字货币化”现象。这并不是美国财政部直接向美联储发债用于弥补赤字,而是向市场大规模发行国债,美联储从市场购买国债和用其他方式释放流动性,导致股票等金融资产价格脱离经济表现快速上涨,投资者纷纷放弃持有国债转投股市,国债利率趋于零。从而发债弥补赤字的成本也趋于零。美国国债的大规模发行,美联储快速扩表,使得美国宏观政策的外溢性加大,一旦疫情得到控制,经济开始恢复,财政货币政策转向,将影响全球金融稳定、各国经济增长。实际上日本早就赤字货币化了,但它的全球外溢性小,未受重视。当前,受疫情冲击和主要国家宏观政策外溢影响,新兴市场国家面临经济与金融的双重打击,经济风险向财政风险、金融风险转化,陷入债务危机风险增加。

  总之,我们面临着百年未有之大变局,内外环境的大变化,不管是国内经济社会形势的变化,还是全球经济下行、政府债务高企、全球贸易摩擦,都将使我国财政可持续面临巨大的不确定性和严峻挑战。

  本文节选自楼继伟2020年12月22日在第五届财政与国家治理论坛(2020)暨《财政研究》创刊40 周年研讨会上的讲话,全文刊发于《财政研究》2021年第1期

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