上海新公布的虹桥商务区，为何还把江苏和浙江圈进来了

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　　我国自1984年设立首批国家级经济技术开发区以来，各类开发区发展迅速，已成为推动工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。经过30多年的发展，这些开发区普遍步入转型发展阶段。上海虹桥经济技术开发区作为第一批国家级开发区之一，在新的发展背景下，应有新的责任与担当。

　　虹桥开发区的基本概况

　　区域位置

　　虹桥开发区东起中山西路、西至古北路、北邻仙霞路、南接虹桥路，距人民广场6.5 km，离虹桥国际机场5.5 km；自东向西横贯开发区的延安西路，是从虹桥国际机场到上海市中心的必经之路。在1984年的第一版详细规划中，开发区占地面积0.65 km²，划分为3区、34块基地，总建筑面积66.9万m²，容纳人口1.4万—1.6万人。其中领馆连同业务用房建筑面积3.9万m²，旅馆客房建筑面积约22万m²，综合办公楼建筑面积约14万m²，高层公寓楼及商业文化群建筑面积21万m²，车库建筑面积6万m²。

　　“十一五”期间，根据2010年《上海市基本商务区规划》，虹桥开发区核心区及拓展区的范围调整扩大到3.15 km²，即“虹桥国际贸易中心”所在范围。整个范围东至中山西路、西至芙蓉江路、南至黄金城道、北至玉屏南路和天山支路。功能定位为内城商务区，是上海市中心的城市级商业中心、城市重要门户枢纽、重要节点地区的商务集聚区。

　　现状概况

　　经过30多年的发展，虹桥开发区具备了良好的产业、配套、绿化等发展基础，成为以展览展示为龙头、以外贸中心为特征、以现代服务业为核心的现代商贸区，也是上海国际贸易中心的重要承载区之一，作出了重要的经济发展和改革探索的贡献。截至2017年底，在虹桥开发区注册的企业达1 200余家，其中外商投资企业500余家。

　　虹桥开发区所在的长宁区，以0.65 km²的经济技术开发区为核心，大力推进周边地区发展，形成虹桥国际贸易中心，并与中山公园商业中心、临空经济园区共同构成虹桥涉外商务区3大组团，推动地区经济发展。“十二五”以来，虹桥国际贸易中心税收占长宁区税收的比重始终保持在25%以上，为长宁区经济社会发展作出了重要贡献。2018年，虹桥国际贸易中心上缴税收达114.02亿元，占全区税收比重的26.44%。

　　就虹桥国际贸易中心3.15 km²范围而言，从用地比例看，现状居住和商业办公用地占比最大，分别达33.6%和19.6%；从用地布局看，商办用地主要集中在虹桥开发区内及区域内主要道路沿线，外围以居住用地为主）。

　　形成以现代服务业为主的产业发展特点

　　虹桥开发区作为当时面积最小的国家级开发区，由于地处上海中心城区，定位为涉外商贸中心，在功能上以展览展示、商务办公、宾馆居住、外事等为主，形成以现代服务业为主的产业特点。与国际上成熟的中央商务区相比较，虹桥开发区内产业发展中最强的是国际贸易业，其次是展览、展示业，而最有发展潜力的产业是投资与市场咨询服务业；产业发展中最弱的是科研、培训业，其次是文化产业中的音乐和观演业。

　　发展的新形势、新要求

　　发展优势的转变

　　随着新兴战略区域的出现和新商务区的开发建设，上海的商务竞争不断加剧，贸易功能格局也发生了变化。特别是上海自贸试验区、各类保税区等重大政策的相继出台，促使虹桥开发区的主体功能特别是在国际贸易方面的优势地位将面临强大的竞争压力，其海关进出口的排名也有所下降。

　　从目前核心区及拓展区的现状来看：

　　（1）就租户数量而言，大租户数量少，缺乏总部型企业。

　　（2）就产业类型而言，以批零贸易、生产制造型企业为主体，机构和专业服务类客户各占约10%；金融类客户占比较低，以银行、小型投资类企业为主；文创类、设计研发类企业占比不到1%。总体上，产业功能相对单一，缺乏活力。

　　（3）就税收而言，楼宇税收在长宁区排名相对靠前，但产税率与上海的其他核心商务区（如南京西路商务区）之间的差距较大。以区域内标杆楼宇万都中心和上海国际贸易中心为例，其产税率仅分别为静安区恒隆广场的36%和16%。

　　区域环境的变化

　　一方面，自贸区的设立、大虹桥的发展和长宁区的建设，形成了虹桥开发区新的发展区域环境。另一方面，虹桥开发区及周边地区已集聚了丰富的文化资源，包括虹桥艺术中心、上海雕塑馆、上海国际舞蹈中心、东华大学、刘海粟美术馆等，为开发区创造了良好的文化产业基础。因此，新形势下需要深刻思考如何坚持“国际、商贸、文化”的功能特征，承接上海自贸试验区的溢出效应，继承和放大“精品虹桥”的品牌效应，以贸易引领现代服务业融合升级；提升商业发展能级、创新商业发展模式；依托文化项目的建设，加快商、旅、文、绿的深度融合与联动。

　　空间品质的要求

　　作为早期的开发区，虹桥开发区还面临着物业老化、业态竞争力下降、软硬件设施的能级与标准难以适应时代发展需要等问题，开发区二次开发的需求更加迫切。据相关统计数据显示，虹桥开发区的楼宇租金总体处于上海全市商务区的第3梯队水平，比小陆家嘴地区（租金排名第1）、淮海路（租金排名第2）分别低51%和31%。虹桥开发区大量存在的老旧商务楼宇在一定程度上影响了发展竞争力。

　　与此同时，虹桥贸易中心范围内还有大量建造于20世纪80年代前的老旧社区，建筑质量较差、居住品质较低，如天山路以北的非成套住宅面积比重占长宁区的一半以上。这些老旧社区亟需提高居住质量和环境品质，积极探索如何进一步转化为地区发展的新空间，以及如何更好地服务于周边高端商务区的发展。

　　除大量的老旧社区外，由于开发区建设年代较早，大量的商务楼宇建设年限已超过20年，受限于早年的技术水平和建筑规范，这些商务楼宇在硬件方面的竞争力已显得不足，设施能级亟待优化与提升。由于土地使用投资年限到期，还需补足巨额地价，因此提高了企业的经营成本。另外，从增量拓展来看，土地开发已趋于饱和，新建建筑与可供开发的地块十分有限。

　　更新发展的瓶颈亟待破解

　　目前，虹桥地产公司对自有物业进行管理和招商，虹桥、中山公园地区功能拓展办公室（以下简称“虹桥办”）重点开展城市更新改造和低碳建设，区金融办等招商部门负责全区面上招商，对虹桥开发及周边区域没有针对性的区域招商导向。管理部门各司其职，需要在数据资源有效整合、经济运行数据共享、区域统筹协调等方面进一步优化和强化工作机制。

　　与此同时，在一些实际项目的转型更新过程中，尽管开发主体有很强的意愿，但往往会遇到股权变更、外资退出、项目定位、合作方式等内外部因素的制约，不利于转型更新。例如，在规划阶段存在确定功能、提供公共空间或物业、补地价，以及协调区、街道、相邻地块物业等一系列政府监管和审批问题。这些都是影响开发区乃至整个城市转型发展的主要瓶颈，亟待破解。

　　虹桥开发区未来转型发展的若干探讨

　　坚持改革创新实践,进一步做好政策和机制探索

　　虹桥开发区作为我国首批国家级经济技术开发区，面积最小，却拥有不少“最先”，是上海改革开放的示范和缩影。虹桥开发区着力打造国家级开发区更新的样板，持续提升国际商贸核心功能，实现从货物贸易向服务贸易升级，建设成为上海国际贸易中心核心承载区，并以创新为驱动力、文化为引擎，逐步成为上海西部创新高地和文化舞台。

　　习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上，用“改革开放精神”概括改革开放伟大实践中形成的宝贵精神财富。他指出：“改革开放铸就的伟大改革开放精神，极大丰富了民族精神内涵，成为当代中国人民最鲜明的精神标识。”改革创新是推动人类社会向前发展的根本动力，也是时代精神的集中体现。要不断学习、认真总结开发区的改革创新实践，不断拓展改革开放的广度和深度，并在新时代的发展征程中发挥更大作用，如进一步在自贸区政策、“放管服”等方面进行积极探索。

　　一方面，上海自贸试验区、各类保税区等的建设，要与虹桥商务区、自贸区、张江科学城等重点区域做好全面对接，在自贸区政策实施过程中不断探索。另一方面，近年来国家多次发文要求各地加大向国家级经济技术开发区赋权的力度，支持开发区进一步深化“放管服”改革、优化营商环境。2019年11月，国务院发布《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》。这体现了支持国家级开发区进一步扩大改革开放的决心，以及加强“放管服”管理和相关政策推进的要求。虹桥开发区可结合“放管服”改革的深入推进，特别是在优化营商环境等方面，探索相应的便民惠企举措。

　　注重区域统筹协调,进一步强化地区的互补联动发展

　　进入21世纪，我国开发区普遍步入功能更综合、配套更完善的新城区转型发展期，管理和建设面临新的环境，积累了公共服务设施不足、新兴产业集聚功能不强、创新和孵化能力欠缺、人文环境质量不高等诸多问题。开发区的发展优势已从土地增量优势转为综合要素存量优势，从产业集聚优势转为综合功能优势，从制造优势转为创造优势，从相互竞争转为区域协同。

　　虹桥开发区作为全国第一个以服务业为主的国家级经济开发区，在《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》中，就已确立为市级商贸专业中心，商贸功能进一步促进了资金、信息、技术、人才等要素的集聚，并对周边地区的经济社会发展起到辐射和带动作用，取得明显的社会效益。

　　图长宁区空间结构规划图（2017—2035年）

　　Fig. Spatialstructure planning of Changning District (2017-2035)

　　资料来源：上海市规划和自然资源局。

　　虹桥开发区与虹桥商务区东片区紧密相连，与商务区核心区距离仅为6 km，交通联系紧密、功能定位互补、政策资源共享。虹桥商务区具有“大交通、大商务、大会展”3大核心功能，而虹桥开发区已形成基础较好、专业性和针对性较强的商贸、会展功能，以及辐射长三角、东亚企业的国际商贸服务。因此，开发区与商务区应作为一个整体，联动互补、错位发展，特别是虹桥开发区要主动融入“大虹桥”一体化发展。一是功能上更加聚焦，“国际商贸”仍是虹桥国际贸易中心发展的特色和优势所在，因此需要继续提升“国际商贸”功能，形成“强特色”。二是根据分区定位要求，虹桥开发区将进一步拓展文化、艺术、会展等专业性功能，作为虹桥商务区“大商务”“大会展”核心功能的补充和细化。三是发展上有所错位，这对区域之间如何更好协同发展、合作发展提出更高要求。

　　提升发展空间品质,进一步加快推进开发区有机更新

　　提高开发区的整体品质，激活内生动力，通过城市有机更新，促进开发区的高质量发展。一是推进功能融合，结合产业创新转型，升级现有商务、商业和高端居住功能，坚持绿色发展理念，并与文化、休闲、游憩等城市功能进一步融合，更好地适应市域、区域层面的发展新趋势和新要求。

　　市域层面，虹桥开发区从原先的城市边缘地区进一步嵌入城市内城，“上海2035”明确将其定位为中央活动区范畴。在区域层面，将坚持以国际化、专业化、精品化为发展方向，在最新公示的长宁区单元规划草案中，确定长宁区“国际贸易”“航空服务”“科技创新”“文化创意”的4大核心功能，形成“两翼、三心、三带”的空间发展结构，规划要求提升虹桥—古北地区的功能集聚。虹桥开发区以提升公共服务的水平与能级为核心，推动产业能级进一步提升，重点是集聚商务商业、国际贸易和文化展示功能，增强创新实力。

　　二是促进功能完善，以深化中央活动区发展战略为出发点，提升整体功能水平，优化社区品质、交通支撑、公共绿地和公共服务等各方面功能。结合轨道交通站点，注重地下空间的复合利用和连通，营造活力公共空间，加强延安高架路南北慢行交通联系，鼓励站点周边地区适度提高开发强度。不断完善15分钟生活圈的社区设施配套，并结合街道设计导则打造适合区域特征的慢行系统。突出精准服务，满足个性化、体验式的服务需求，如根据国际人群的行为和生活习惯，增加户外空间，打造绿色宜居的城市环境。

　　三是完善机制建设，进一步推进对区域内老旧社区、老旧商务楼宇的更新改造，形成一套完整、可行的城市更新政策和运作机制。

　　探索多方合作共享,进一步搭建开放协商的政策平台

　　当前，城市建设发展已经从以大规模改造为主导转变为更多的以问题和需求为导向的小规模、渐进式更新，从政府主导的快速推进转变为多方参与的社会创新过程。因此，构建“利益共同体”、探索利益均衡机制、兼顾政府需求和市场需求、推动社会管理方式创新等已成为一种发展趋势和要求。

　　在政策制定过程中，要求政府、组织实施机构、更新主体和相关利益人等搭建开放协商的政策平台。如虹桥开发区可探索通过政企联手来进一步推动整体有机更新，由区级领导小组统筹，自下而上，以相关企业和虹桥办作为协调主体，搭建城市有机更新推进平台，参与主体包括11个居民小区、31家企业以及百余位零散业主等，进一步建立多方合作的伙伴关系。

　　部分资料来源：李书音，王剑，周晓娟，上海虹桥经济技术开发区的发展回溯与未来转型探讨，上海城市规划. 2020,(06)