专家观点 | 文雅靖：加快推进粤港澳大湾区规则衔接机制对接

导读

建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。2021年2月18日，是中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式公布两周年，加快推进“一国两制”下三个不同行政区之间法制协同，推进规则衔接、机制对接，关系到粤港澳大湾区能否实现一体化融合发展。粤港澳合作的实践中，在现有法制框架内对规则衔接制度对接的推进方式做了不少有益的探索，为大湾区建设积累宝贵的经验和素材，但仍有优化空间。本文从强化顶层设计、重点突破和用好抓手三个方面提出下一步大湾区建设规则衔接机制对接的可以先行突破的着力点。

顶层设计：构建“一国两制”下的创新型政策体系，为粤港澳大湾区合作平台纵深发展提供法制保障

我国改革开放进入深水区，粤港澳大湾区合作平台建设受国际、国内、区域三大层面形势变化而面临新挑战。过去经年，以深圳前海、广东南沙、珠海横琴为代表的粤港澳大湾区重大合作平台在推进与港澳合作中取得重大成就，但仍然存在合作步伐不够大、政策突破不够大胆、机制对接畅通不足等问题。要解决这一问题，必须在严格遵循“一国两制”原则之下制定一套有别于国内其他开放区域的新型制度体系，统筹规划合作平台规则衔接机制对接的“顶层设计”，推进粤港澳大湾区合作平台纵深发展，丰富“一国两制”新实践，促进港澳融入国家发展大局。

经验上，构建“一国两制”下的新型政策体系可参照的经验包括：一是海南自贸港建设的自上而下立法模式，二是上海临港新区建设的地方立法模式，三是前海深港服务业合作区关于香港法律借鉴移植模式，四是珠海横琴粤澳深度合作区正在探索的延伸澳门自由港政策适用模式，五是港珠澳大桥建设通过构建紧密联系体制机制牵引三地规则、监管和法律衔接对接模式等。不同模式各有优势，应根据粤港澳大湾区合作平台的特点及重点发展领域，在保障安全的前提下探索体制机制、标准规则对接、要素流通法律促进、民生融合法制保障等政策体系构建。

例如，可在河套深港科技创新合作区探索数字技术支撑的监管与流动政策，利用人脸识别等大数据技术实现人员、货物无感通关、免验通关。又如，可在深港口岸经济带罗湖先行区探索港澳居民“户籍待遇”政策，落实深港口岸经济带罗湖先行区工作、就业、生活的港澳居民的户籍待遇等。

重点突破：推动建立粤港澳大湾区更紧密民商事司法协助机制，服务粤港澳大湾区经济有效运行

改革开放40年，特别是港澳回归以来，内地与港澳民商事司法协助制度较为完善。最高人民法院与港澳特区就司法协助先后签署了多项安排，先后发布为切实落实各项司法协助安排和有针对性的司法解释文件。既便如此，由于“一国两制”框架下粤港澳三地实行不同的法律制度和法律管辖，内地与港澳民商事司法协助制度仍有完善的空间，如客观上存在协调难、耗时长、落地难等问题。

伴随粤港澳大湾区战略深入推进，粤港澳三地市场互通水平将进一步提升，区域内不可避免地会产生大量跨区域法律纠纷。粤港澳大湾区经济得以有效运行，依赖跨区域高效、完善的民商事纠纷解决机制。因此，推动建立粤港澳大湾区更紧密民商事司法协助机制，将成为大湾区建设的重要组成部分。

推动建立粤港澳大湾区更紧密民商事司法协助机制，是内地与港澳民商事司法协助制度在特定范围的落实实施，是次区域的合作机制，实际上是特定领域的规则衔接机制对接。司法协助机制并非法律重构，而是三地分别法律适用之间建立畅通桥梁，通过深化司法互助及执法合作，完成协调粤港澳不同法域间的民商事判决异地“流通”，为粤港澳大湾区经济有效运行的提供良好的司法环境。由于无须进行上位法或国家层面的制度规则统一而达到法律制度体系协调的目的，推动建立粤港澳大湾区更紧密民商事司法协助机制是交易成本较小的规则衔接机制对接路径。

应在“一国两制”的框架下，求同存异、先易后难、重点突破，从强化民商事司法协助安排、完善推进粤港澳大湾区民商事司法协助工作体制机制、畅通粤港澳大湾区仲裁裁决高效互认与执行、建立仲裁裁决和民商事判决的简易执行程序等方面着手，推动建立粤港澳大湾区更紧密民商事司法协助机制。

用好抓手：发挥深圳综合授权试点效能，服务粤港澳大湾区建设全局

新一轮改革开放浪潮，中央在支持不同区域发展过程实施了差异化的改革顶层设计和战略部署，典型包括海南自由贸易港建设的自上而下创新模式以及深圳综合授权改革试点自下而上创新模式。两种模式代表了不同的创新改革方式方法，前者侧重自上而下的系统性顶层设计，强调系统化、条理化和逻辑性；后者实行以清单式批量报批的方式推动重点领域和关键环节改革，列入清单的事项实施备案管理不再逐项报批（明确要报批的事项除外），体现了开放、灵活、适应性强等特征。

支持深圳综合授权改革试点，是党中央从全局出发、在新时代推动深圳改革开放再出发的重大战略部署，是新时代推动深圳改革开放再出发的重大举措。首批40项授权清单与《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》（下简称实施方案）已经发布。综合授权改革试点不具有“排他性”（即只有深圳可适用），而是以深圳为起点、为孵化，承担服务于国家及广东改革大局、服务于推动经济运行的规则衔接机制对接、服务于全面深化与港澳的更紧密合作、服务于做强深港一极、服务推进广州深圳双城联动等重大使命。

尽管第一轮授权清单与实施方案没有直接点出规则衔接、机制对接的路径，但实际上都有“留口子”。例如，授权清单提到，“扩宽深圳经济特区立法空间，赋予深圳在人工智能、无人驾驶、大数据、生物医药、医疗健康、信息服务、个人破产等领域的先行先试权，支持深圳充分利用经济特区立法权进行探索。支持深圳在无人机管理等领域先行先试，并制定相应配套措施。”其中明确点到的产业，与香港具有优势的产业联系紧密（如无人机）。是否可以通过利用经济特区立法权，打通深港特定产业发展、深港合作园区规则机制壁垒？这一问题值得想象。可以说，深圳综合授权改革试点可以成为推动深港规则衔接机制对接的重要抓手，对其效能应当深耕挖潜。下一步，以深圳为起点探索出可复制推广的经验做法后，将已有政策实践和经中央审批同意、成熟度高、具有重要现实意义的规则衔接政策进行梳理总结，上升为立法，赋予其更高效力，有机整合综合授权灵活性与地方立法稳定性，扎实推动深圳综合改革试点服务粤港澳大湾区建设全局。 （作者文雅靖系中国<深圳>综合开发研究院港澳及区域经济研究所副所长）

前海传媒 转自 综合开发研究院

（本文仅反映作者观点，不代表前海传媒立场）