加大政府研发经费投入应对中美竞争

2018年开始的中美贸易摩擦，实质是科技创新和人才的较量，关键领域“卡脖子”成为我国亟待防范和化解的重大风险。研发经费（R&D）投入占国内生产总值（GDP）的比重或者研发经费投入强度一直是衡量一个国家科技创新能力的核心指标之一，其中政府研发经费投入强度充分体现国家科技创新的战略意图。因此，加大政府研发经费投入，切实解决“卡脖子”技术问题，是应对中美竞争的有效途径和手段。

撰文 |孙玉涛 、王茜（大连理工大学经济管理学院） ；曹聪（宁波诺丁汉大学商学院）

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政府研发经费投入强度偏低

是当前科技创新面临的突出问题

2020年8月31日，美国科学促进会（AAAS）发文指出，美国联邦政府研发经费投入占国内生产总值的比例，已经从1964年的1.9%下降到2018年的0.62%，创历史新低，呼吁美国联邦政府加大研发经费投入。实际上，美国联邦政府近年来一直在不断加大人工智能、量子信息等新兴领域的研发经费投入。与此形成鲜明对比的是，2019年我国（中央和地方）政府研发经费占GDP比重仅为0.46%，低于一些发达国家2018年的政府研发经费投入强度——德国0.87%，韩国0.93%，日本0.48%。

此外，美国联邦政府研发经费约占政府研发经费的96%，能够很好地实现国家科技创新的战略意图。我国政府研发经费主要来自财政科技经费，财政科技经费正在逐步从以中央政府为主向以地方政府为主转变，其中2010年地方政府所占比例（50.3%）首次超过中央政府（49.7%），2019年中央政府占比已下滑至38.9%，不利于实现国家战略意图。

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政府研发经费投入不足

制约我国与美国持续竞争

1.影响高校及科研院所持续开展基础科学研究。高校及科研院所的基础科学研究需要中央政府长期持续的经费投入。2019年我国基础研究经费占全社会研发经费比例为6.03％，创近年新高，主要来自中央政府。美国20世纪60年代基础研究占全社会研发经费比重已达到10%，2017年增长到16.7%。中央政府研发经费投入不足导致基础研究难以长期布局、持续开展和稳定支持，影响源头创新能力提升。

2.制约我国前沿技术、颠覆性技术的战略布局。无论是互联网、搜索引擎、芯片还是人类基因组计划，都是美国联邦政府研发资助的产物。当前，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新科技革命的机会窗口已经出现，迫切需要政府在信息、生命、制造、能源、空间、海洋等领域进行大规模投资和战略布局，实现原创突破，成为未来大国竞争的利器。

3.导致基础领域难突破、核心技术卡脖子。当前，我国在底层基础技术、基础工艺能力不足，工业母机、高端芯片、基础软硬件、开发平台、基本算法、基础元器件、基础材料等瓶颈仍然突出，关键核心技术受制于人。这些基础技术和核心技术领域的突破均依赖政府持续的投入。

4.不利于激发全社会研发经费投入积极性。政府研发经费投入对全社会特别是企业研发经费投入具有示范、引领和带动作用。私人部门的研发投入严重依赖政府公共投资产生的公共物品。政府研发经费投入不足，不利于激发全社会研发经费投入积极性，实现国家研发经费投入目标。

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造成政府研发经费投入不足的主要原因

1.国家财政收入趋紧，财政科学技术支出中研发经费占比偏低。国家财政是政府研发经费投入的主要来源，在国家财政收入趋紧的情况下，政府研发经费投入一定程度上受到影响。与此同时，2019年国家财政科学技术支出为10717.4亿元，政府研发经费支出为4537.3亿元，占比仅为42.3%；其中中央财政科学技术支出中研发经费支出占比约为67.15%，可见地方财政科学技术支出中研发经费支出占比严重偏低。

2.地方政府财政科技经费更关注短期经济效益。科技创新活动回报周期长，不确定性高，正外部效应突出。在竞标赛体制下，地方政府更倾向于将财政科技经费用于提高当期经济绩效，而不是解决地区经济社会长远发展面临的科学技术问题，更不可能站在国家利益出发着力解决“卡脖子”的问题。2019年发布的《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》也明确提出，“地方财政侧重支持技术开发和转化应用。”例如，广东作为我国研发经费投入最多的省，2019年广东省省本级财政科学技术支出63.29亿元，其中基础研究经费仅8.46亿元，占13.36%。比较而言，中央本级财政科学技术支出中约20%为基础研究经费。

3.科研院所转制导致财政拨款需求下降。自1999年以来，应用开发类院所实施企业化转制改革，到2002年前后，中央与地方约1170多家应用开发类院所先后完成了企业注册。近年来，各地方所属科研院所和军工科研院所也正在酝酿进行改制。科研院所改制之后，中央和地方相应的财政科技拨款金额下降。与此同时，科研院所承担的应用研究职能也正在大幅度萎缩或者逐步丧失，严重制约我国创新体系高效运行。

4.企业研发经费投入增速远高于政府。随着市场经济体制的改革，企业将更多的资金用于产品及技术研发，赢得市场竞争。同时，政府不断通过研发经费加计抵扣等政策优惠，鼓励和引导企业加大研发投入，而逐步淡化了自身的责任。随着企业研发经费投入规模大幅扩大，其在创新体系中的主体地位逐步上升；政府研发经费投入与企业的差距进一步拉大，其在创新体系中的地位逐步下降。

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解决政府研发经费投入不足的主要措施

1.建立政府研发经费投入的长效增长机制。落实《科技进步法》第59条，“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，维持财政科技投入的增速。在国家财政收入紧缩的情况下，可以通过发行国债等多种方式筹集资金。逐步加大财政科技支出的基础研究和应用研究经费，提高财政科技支出中研发经费占比，全国特别是地方财政科技投入中研发经费占比应当逐步提升到50%以上。

2.完善地方政府考核体系，充分发挥各地方政府加强研发的积极性。在经济高质量发展的背景下，中央政府需要将科技创新等面向地方长远、可持续和高质量发展的指标纳入考核体系，引导将区域竞争以GDP为主转变成以居民生活水平（具体包括基尼系数、公共教育支出占GDP比重、公共医疗支出占GDP比重等）为主。鼓励各地方因地制宜构建各具特色的创新体系，地方财政收入宽裕的可以面向未来进行前沿技术投资，地方财政收入相对紧张的可以面向本地产业转型突破关键共性技术。

3.加大应用研究和产业共性技术开发的支持力度。以应用研究为主体的科研院所为依托，围绕当前我国重点发展的人工智能、5G、半导体等产业，建立一批应用研究和产业共性技术开发平台，直接面向企业需求进行集成创新和产业化示范。重组国家工程技术研究中心、国家工程研究中心、国家工程实验室和国家技术创新中心的力量，形成国家技术创新工程实体平台，支撑应用研究。

4.持续加大对高水平研究型大学的支持力度。与美国相比（前30所高校占全国高校研发经费的44.52%），我国高水平研究型大学群体占全国高校研发经费的比例偏低（仅27.47%），资源集中度不够。建议加快“双一流”大学与地方高校的资源整合，提升高水平研究型大学的资源集中度；中央和地方政府共同持续加大对高水平研究型大学基础设施、师资队伍和科学研究的支持力度，形成一批学科各具特色、规模旗鼓相当、实力不相上下的高水平研究型大学。加快推进国家实验室建设，形成基础研究的持续战略力量。（本文受到国家社会科学基金重大项目20&ZD074资助）

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