海峰,谭颖,冯玮麟：健全国家“平急时”物资储备体系及响应协调机制的战略思考--物流与供应链数字化升级与专业发展大讲堂(10）

海峰, 谭颖, 冯玮麟：健全国家 “平急时” 物资储备体系及响应协调机制的战略思考. 物流研究, 2020 (1): 60 - 65.

海 峰 博士，教授，博士生导师

教育部高等学校物流管理与工程类专业教学指导委员会委员、武汉大学经济与管理学院教授、中国物流学会副会长, 湖北省现代物流发展促进会副会长, 主要研究方向为物流与供应链管理, 物流产业集群。

谭 颖

武汉大学经济与管理学院博士研究生, 研究方向为物流与供应链管理。

冯玮麟

武汉大学经济与管理学院博士研究生, 研究方向为应急物资储备。

编辑按语

国家物资储备作为国家的战略后备力量, 是政府提供的重要公共产品, 其应该具备应急属性的特点。在突发公共卫生事件的新挑战下，我国国家物资储备体系反映出了众多突出问题。中国物流学会副会长,武汉大学经济与管理学院海峰教授团队，通过分析国家物资储备体系的突出原因和成因，提出了基于战略层面对当前国家物资储备体系的结构要素设计、 新老节点配置, 以及响应协调机制建立的新想法。为健全国家“平急时”物资储备体系及响应协调机制提出了建设性意见。

摘 要

在突发公共卫生事件可能发展为与自然灾害一样严重影响经济社会发展和人民生命安全的新社会灾害的新挑战下, 我国的国家物资储备体系表现出了应急响应不够迅速、 物资供求出现失衡与结构性矛盾、 应急采购分拨机制不够健全、 部门协同低效等突出问题。在追究其成因的基础上, 本文从战略层面对当前国家物资储备体系的结构要素设计、 新老节点配置, 以及响应协调机制建立进行思考与探讨, 以期 “软硬兼施”, 确保国家物资储备体系既可以在 “平时服务经济发展” 照常不误, 又可以在 “急时应急” 方面保障效率与效果。

关键词

物资储备体系; “平急时”; 结构; 节点; 响应协调机制; 风险

0 引言

面对动荡多变的世界政治经济环境和突如其来的各种灾难, 建立与健全服务我国经济建设发展的, 应对突发公共事件与自然灾害的 “平急时” (平时服务、 急时应急) 物资储备体系及响应协调机制是确保我国 “一带一路” 倡议实施和中国梦全面实现的重要基础支撑, 是对国家物流服务体系及应急管理体系极为重要的补充与完善, 是对习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议 (2020 年 2 月 14 日) 中提出的 “十五个体系、 九种机制、 四项制度” 的具体落实, 同时也是对 “新基建” 重大举措的有力执行, 更是对中央全面深化改革委员会第十三次会议 (2020 年 4 月 27 日) 审议通过的 《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》 的精准施策与纵深推进。

1 新挑战下国家物资储备体系的

突出问题及其成因

目前, 现有的国家物资储备体系是由独立运行的军队联勤保障系统、 地方发展与改革委员会所属的国家粮食和物资储备系统构成 (应急管理部门的物资储备已并入国家粮食和物资储备系统中)。就国家粮食和物资储备系统而言, 从建立至今, 经过几十年的发展, 其全国布局已相对完善, 储备规模已相当宏大, 对于突发自然灾害、 事故灾难等也具有了很强的物资保障能力。但不容忽视的是, 随着经济社会的快速发展, 城市人口的迅速增加, 公共卫生系统面临越来越大的挑战, 突发性公共卫生事件有可能成为新的社会灾害, 并严重影响经济社会发展和人民生命安全。面对这种新挑战, 以往物资储备系统的应对能力则显得不足, 难以适应新形势的需要, 主要表现为: 一是应急响应不够迅速, 原有的储备节点布局及设置难以适应交通基础设施高速发展和布局变化, 当公共卫生事件及自然灾害突发时, 无法快速响应; 二是物资供求出现失衡与结构性矛盾, 当突发公共卫生事件持续时间较长时, 医疗卫生用品类、 人民生活必需品类、 农业生产资料类等物资储备在品种与数量上均难以满足需求; 三是应急采购分拨机制不够健全, 尤其当全球范围的大量救援物资蜂拥而至时, 物资的及时收储、 分拨、 配送等能力更显薄弱, 运营管理难以避免出现混乱现象; 四是部门协同低效, 国家粮食和物资储备管理部门与应急管理部门、 红十字会、 疾病控制中心、 卫生健康委员会、 公安系统等部门之间存在配合不及时、 衔接不顺畅的问题, 这极大地影响物资保障的效率。

导致上述现象发生的深层次原因可以归结为四个方面: 一是国家物资储备体系的结构不够完善, 即国家物资储备各节点 (储备库) 的规划与空间布局、 设施规划、 储存物资的种类与数量等不尽合理。以空间布局为例, 大多数国家物资储备库是在 20 世纪 70 年代筹备建设的, 已经很难适应新形势下交通基础设施高速发展和布局变化, 甚至有些库房位于偏远山区, 距离生产地和消费地均较远, 给运输带来极大困难, 严重浪费物流资源。二是以 “储存” 为主要形态的现有物资储备体系的物资采购频率很低、 采购渠道狭窄, 其应急采购能力非常薄弱; 同时, 因其较少参与平时状态下地方经济社会发展, 因此, 供应链物流运营全过程的物资 (物品) 的采购、 存储、 分拨、 配送、 信息处理等功能不全, 其运营能力不足。三是国家物资储备体系中的节点建设、 运营主体、 组织管理主体等不够清晰, 导致物 资保障效果与效率都不理想。四是国家物资储备体系 “平急时” 两种状态转换中的应急响应协调机制不够健全, 无法做到既可以在 “平时服务经济发展” 照常不误, 又可以在 “急时应急” 方面保障效率与效果, 无法达到快速响应的目的。

2 健全国家 “平急时” 物资储备体系的

战略思考

从对国外相关文献的检索来看, 由于国家物资储备工作具有严格保密性的特点, 物资储备理论的发展在很大程度上被限制, 国家物资储备的相关理论研究较为滞后, 公开发表的文献资料和研究成果尚不多见。一部分国外学者根据灾害社会学、合同法理学、组织理论等方面的原理, 分析在应急资源储备过程中 (或救援过程中) 国家与企业联合储备方面的优越性与风险所在[1] , 另一部分学者专注于应急仓库的选址问题, 大都采用了定量分析模型进行选址[2-4] 。目前鲜有关于国家物资储备体系其他方面的研究。

通过梳理国内相关文献可以看出, 从 2003 年开始, 我国关于国家物资储备体系的研究才刚刚起步, 近些年来, 随着国家物资储备建设的加强, 相关理论研究渐渐增多。专家学者们大多从仓库安防的角度研讨信息系统建设[5] , 从管理体制和运行机制的角度分析当前体制机制存在的问题, 提出国家储备管理体制改革的市场化方向[6] , 从省市个案、 通用库着手进行物资储备保障体系的具体化研究[7] , 从完善储备品类、优化储备结构的角度探讨国家物资储备体系的完善策略[8-9] 。还有少数学者从公共危机管理的角度来分析完善国家战略物资储备保障体系的必要性。

总体而言, 从近期的研究可以看出, 在现有的为数不多的研究中, 多数研究仅限于某一具体地域或某些专项品种, 或者从某一个具体视角去看待国家储备体系的建设和完善, 缺少管理体制机制的创新性研究, 缺乏对体系的层次设置与节点数量、 类型、 布局安排等顶层的结构要素设计, 缺少对体系的节点配置建设的研究, 更鲜有对 “平急时” 物资储备体系在两种状态转换下的响应协调机制的探讨。

而对于上文提及的新挑战下国家物资储备体系的突出问题及其成因分析急需对症下药。落实中央全面深化改革委员会第十二次会议和第十三次会议的要求, 健全与完善 “平时服务、 急时应急” 物资储备体系的结构设计及节点配置, 明晰物资储备及相关活动的运营主体、 管理主体, 解决两种状态转换条件下各类物资采购、 储备、 轮换等活动的协调机制问题, 已经刻不容缓。本文将从战略层面对当前国家物资储备体系的结构要素设计、 新老节点配置, 以及响应协调机制建立进行思考与探讨, 将当前研究中的不足作为本文的重点进行研究。

2.1 加快完善国家 “平急时” 物资储备体系的结构

国家物资储备体系在经营中存在的诸多问题都与其结构不完善有关。比如, 不少基层仓库基本处于分散经营、 各自为政的状态, 这导致严重的资源闲置, 而资源利用率较低不利于发挥国储的整体优势[10] 。本书从战略层面出发, 以层级联动为经, 以节点布局为纬, 加快完善国家 “平急时” 物资储备体系的结构要素设计, 构建与完善经纬交织的国家物资储备体系结构, 并使其成为全国物流节点网络体系中的 “一点多能” 型骨干节点网络, 实现平时服务经济发展, “急时” 快速响应, 与社会化物流节 点互为补充。

2.1.1 层级设置

加快完善省市县三级联动的国家 “平急时” 物资储备体系。在省级层面, 31 个省区市及新疆生产 建设兵团可在省会或相应城市建立省级物资储备节点; 在市级及县级层面, 全国各市县分别设立相应的物资储备节点。层级设置应着力强调层际联动、 系统集成, 以达到快速响应的效果。如下图所示。

2. 1. 2 节点数量、 类型与布局安排

各省可设置一个省级物流基地, 并与省级物流基地所在市的市级节点合并在同一地域, 节点类型为公路型 (或铁路型) 节点, 布局在省会城市或地理上处于省域中心位置的城市。首都与直辖市可设立 6 ~ 8 个物流节点, 包括水、 空、 铁、 公四种节点类型, 适宜依托港口、 机场、 铁路货运站进行布局, 公路型节点则在城市外环高速入城口布局为宜。

在市级层面, 需结合近年来国家确定的全国性、 区域型物流节点城市和国家物流枢纽城市的布局, 综合考虑各城市的经济总量、 人口规模、 交通基础条件、 区域位置、 自然环境等因素, 确定相应的节点 数量。全国性物流节点城市及省会城市可设立 4 ~ 6 个节点, 区域型物流节点城市和国家物流枢纽城市可设立 3 ~ 5 个节点, 一般城市则可设立 2 ~ 3 个 节点, 包括水、 空、 映、 公多种节点类型, 节点适宜依托港口、 机场、 铁路货运站进行布局, 公路节点则在城市外环高速入城口布局为宜。在县级层 面, 综合考虑全国各县的实际情况和县域范围, 各县可设立 1 ~ 2 个节点, 节点布局类型为公路型, 适 依托县高速入城口或与省道相交的路口区域进行布局。如下表所示。

各层级物流节点数量、类型与布局安排应统筹部署推进, 应着力强调层中互通、 优化点际协同, 以期大力提升 “ 平急时” 两种状态转换下的响应速度。

2.2 科学配置新建的物资储备节点

以区位优势保速度, 以适度规模与应需功能保 效果, 以划拨专用保效率, 以政府主体保力度, 这 “四保” 配置为 “ 平急时” 物资储备与调拨保驾 护航。

2.2.1 各级节点选址强调区位优势

如新建物资储备节点类型为公路型节点, 应布局在该城市外环高速入口处的公路两侧区域。省会城市可将省级节点与市级节点合并, 至少需将 2 ~ 3 个节点选址在东西外环线和南北外环线上; 区域型物流节点城市或国家物流枢纽城市可将 1 ~ 2 个 节点选址在东西外环线和南北外环线上; 一般城市和县级市可将 1 个公路节点设置在城市高速的外环线上。

2.2.2 节点的规模及功能强调适度与应需

省、 市级所有节点用地规模应不少于 1 平方千米, 县级节点则以不少于 200 亩为宜。按公路型物流园区的功能需求, 节点应至少具备仓储功能 (配备常温库、 食品类冷库、 药品类冷库等设施设备)、 流通加工功能、 搬运装卸功能、 快件处理分拨功能、 交易展示功能、 商务办公功能、 信息服务功能、 运输服务功能、 生产与生活服务功能等。

2.2.3 土地性质强调划拨专用

用于各级物资储备节点的土地, 其性质应均为国有划拨、 专地专用。对节点中用于国家储备物资的区域和公共交通等公用设施所使用的土地应免收土地使用费, 对其他商业服务区域可以适当减免土地使用费。

2.2.4 节点建设及运营、 组织管理强调政府主体

节点内基础设施均宜由政府投资建设, 国家储备设施可由政府出资建设, 其他设施建设可由国有投资企业及国有物流企业投资建设, 也可适当采用PPP模式 (Public - Private Partnership, 政府与社会资本合作, 简称 PPP 模式) 等多种建设方式。现有的国家粮食与物资储备体系的运营组织和国家供销社体系可以作为节点建设主体参与其中, 全国供销社系统更应成为县级节点的建设者。

以专业化物流企业和国有投资为主的物流企业为主体力量从事节点内的主要物流活动。具体来说, 由专业化的冷链、 医药、 日常生活用品、 快递、 农副产品等物流企业进行运营, 现有的国家粮食与物资储备体系的运营组织和国家供销社体系可以作为运营主体参与其中, 而县级节点最理想的运营主体当属全国供销社系统。

作为节点的组织管理机构, 管委会负责组织、 管理和协调节点的 “平急时” 工作, 宜由节点内各投资建设及运营主体来组成。管委会负责人可由相应的政府管理部门负责人兼任。

2.3 协同融合新老物资储备节点

以整体优化、 协同融合为导向, 统筹节点存量和增量、 新老节点发展, 打造集约高效、 响应快速的国家 “平急时” 物资储备体系。

城市化进程的加快致使城市范围迅速扩大, 部分原有的物资储备节点的储备库房、 周边交通等条件已难以适应新形势的需要, 因此需要按照国家 “平急时” 一体化物资储备体系层级和节点数量的设置, 调整相应节点布局, 整合和优化物资储备, 尤其需着力推进区位布局不合理、 依托公路运输的物资储备节点与新建节点的整合。而对于依托铁路、 港口和机场的节点, 不仅要按照国家 “平急时” 一 体化的物资储备体系要求加强其相关功能, 更应进一步完善其多式联运基础设施之间的无缝连接。

3 建立 “平急时” 两种状态转化下的

响应协调机制的战略思考

如果将完善的国家物资储备体系结构视为 “硬件”, 那么配套的 “软件” 建设也是必不可少的, 而 “平急时” 两种状态转化下的响应协调机制 (以快速响应为目的的协调机制, 全文简称 “ 响应协调机 制”) 毫无疑问是适用 “平时服务、 急时应急” 需要的重要软件。只有 “软硬兼施”, 国家物资储备体系才能顺利完成 “平时服务、 急时应急” 的根本任务。应以完善的体系结构和 “四保” 配置为重要基础支撑, 打通机制性梗阻, 合理建立状态转化下的响应协调机制。

3. 1 建立合作与协调机制

在突发公共事件和灾害发生时, 政府、 军队、 地方救援组织、 国际救援组织以及企业之间的合作与协调机制则十分关键, 该机制在应急物资储备与供应中的适用性及相关风险也是不容忽视的重要问题, 它们将会极大地影响应急物资的保障效率[11] 。毋庸置疑, 响应协调机制自然需要各方、 各组织机构之间的合作与协调机制作为强有力的支撑与重要组成部分。平时, 节点内的各企业服务地方经济发展、 自主经营。而当公共卫生事件突发或灾害发生时, 各方的合作与协调就显得尤为关键, 相应的各级政府应急管理等部门应根据事件或灾害的程度和范围, 启动相应级别的应急预案和管理机制, 领导指挥应急物资供应工作, 衔接来自各方的物资及救援, 征用节点内的物流企业实施储备物资的出库、 运输、 配送和发放, 确保重要应急物资在关键时刻调得出、 用得上。

3. 2 建立风险监测分析机制

除了各方的合作与协调机制外, 响应协调机制具备的快速响应的目的性必然要求国家物资储备体系具备合理的风险监测分析机制。国家物资储备体系应加强市场分析预测和监测预警, 充分运用大数据等科技手段, 强化动态监控, 提高储备防风险的能力[6] 。国家物资储备体系应建立以风险需求为基础的物资储备模式, 物资储备的数量和种类、 应急物资的分布等都必须建立在风险分析的基础上[12] 。风险监测分析机制的主要功能应该被设计为以大数据为主要工具, 可快速根据风险的地质特性、 发生地域、 危害级别、 辐射范围、 持续时间等特征分析确定所需物资的数量及相应的需求时间, 并以现有储备物资的品种与数量为基础数据, 确定对合同储备、 企业储备、 家庭储备等各种非政府储备种类的调拨方案, 以此提高物资储备的保障效率与效果。

3. 3 建立 “平时” 能力提升机制

“宝剑锋从磨砺出”, 国家物资储备体系如果“平时” 不注重服务经济发展, 不积极参与社会化物流服务竞争, 不积累不提升自身的服务能力, 那么在面对突发性公共卫生事件或自然灾害时, 它将会 “手忙脚乱”, 难以从容应对。所以, 本体系应该特别建立起一种 “平时” 能力提升机制, 该机制的主要功能应该被设计为在 “平时”, 以不断拓展和延伸物流业务为主要手段, 以努力建设集基础设施网络、 信息网络和组织网络为一体的国储物流网络为主要工具, 可促使 “工具依托手段, 手段促进工具”, 使得国储体系能够高效利用原有的物流资源, 而在其发挥原有的物流优势之外, 更能 “苦练内功”, 在 “急时” 厚积薄发, 快速响应。

合作与协调机制、 风险监测分析机制、 “平时” 能力提升机制分别有利于解决各方协同效率问题、 储备结构与数量的合理性问题以及响应速度问题。这三种机制的有机结合既可以使国家物资储备体系 “平时服务经济发展” 照常不误, 又可以在 “急时应 急” 方面保障效率与效果, 从而达到快速响应的目的, 因而成为本文研究的响应协调机制的三大组成部分。

4 总结

《荀子·富国》 用 “足国之道, 节用裕民, 而善藏其余” 来阐述作为国家富足安定途径的物资储备的重要性。国家物资储备作为国家的战略后备力量, 是政府提供的重要公共产品, 其具备的应急属性必然要求 “平时服务, 急时应急” 且能迅速转换, 而能够保障其效率与效果的是完善的结构要素设计、 科学的新老节点配置以及合理的配套软件 “响应协调机制”, 这便是本文的价值所在, 也是值得学者们关注的后续研究方向。

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