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著名法学家应松年:大部分乡镇街道不宜赋予行政处罚权

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  中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长 应松年日前撰文对《行政处罚法》的实施与修改进行回顾与展望 ,内容包括乡镇、街道执法相关问题的分析和探讨。 文章第二作者为中国政法大学法学院博士研究生、全国人大常委会法制工作委员会行政法室副处长张晓莹。 文章题为《<行政处罚法>二十四年:回望与前瞻》,刊登在《国家检察官学院学报》2020年第五期。

  文章其中对目前乡镇街道综合行政执法改革进行了分析,指出综合行政执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法。而近年来大力推进的乡镇街道执法,则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能,减少执法层次。在我国的社会管理实践中,乡镇、街道承担了大量服务职能和管理职责,其中多数具体管理职责都要落实到行政执法中。而在我国以市、县(区)两级地方政府管理为主的体制下,行政执法职能主要由市区县行政机关承担,街道办事处和乡镇有管理职责但无行政执法手段,权责不统一,造成“看见的管不了,管得了的看不见”,行业主管部门“条条”形式的执法体制逐渐难以适应一些城市管理的需要。

  文章指出将行政执法权适度下移,扩大基层政权经济社会管理权限,有利于加强基层政权建设、完善基层政府功能,是深化改革过程中的时代要求。行政执法权下移到乡镇、街道取得了较好的实践效果,但《行政处罚法》规定的行政处罚实施主体与实践中实际行使行政处罚权的主体却产生了脱节。根据《行政处罚法》规定,行政处罚的实施主体为具有行政处罚权的行政机关,以及经依法授权、委托的组织,而在管辖级别上,明确了行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖,只有法律、行政法规可作另行规定。乡镇作为一级政府,街道作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关,既不属于“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关”,也不属于被授权、委托的组织,又没有法律、行政法规的依据,街道、乡镇执法普遍面临法律依据不足的困境。

  权由法定是《行政处罚法》的核心原则,未经依法授权,任何组织和个人都不得实施行政处罚。2016年中共中央办公厅国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中也明确强调,法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予经济发达镇的,按法定程序和要求办理。从全国的情况来看,适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍,甚至可以说只占到一小部分,我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水平,还是应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面,不宜赋予其行政处罚权。

  文章指出,下放行政执法权到街道、乡镇,要把控住三个关键点

  一是明确下放的主体,《修订草案》只规定为省、自治区、直辖市,未明确是省级人大还是省级政府。从这项授权的性质来看,主要还是对地方政府级别管辖权的再分配,可以由省政府来决定,具体应当制定省政府规章来授权,当然,如果由省级人大制定法律层级更高的省级地方性法规来授权更好。

  二是对街道办事处、乡镇人民政府的条件作出一定限制。不是所有的乡镇、街道都具有承接行政执法权的能力,一般应下放给经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治理水平较高的乡镇、街道,《修订草案》仅限定为“符合条件的”乡镇人民政府、街道办事处,太过笼统,难以为地方下放执法权提供明确指引和约束。应当对被下放执法权的街道、乡镇的条件作出更进一步的规定,对其执法能力作出原则性要求。

  三是将下放的行政处罚权限定在一定范围内。《修订草案》规定下放“有关县级人民政府部门的部分行政处罚权”,这一限定显然是不够的,一定要强调下放的执法权要属于基层管理迫切需要、符合基层行政管理特点、能够有效承接。从执法实践来看,适合由乡镇、街道执法的事项一般主要集中在市容环境、市场监管、社会治安、民生事业等领域。

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