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庞贵红诉湖北省政府行政复议案

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  最高法院判例:规范颁布之诉与任意规范


  裁判要旨

  修改后的《行政诉讼法》虽然用“行政行为”取代了“具体行政行为”的概念,同时也引入了规范性文件一并审查制度,但这并不是说抽象行政行为就此纳入了受案范围。根据该法第十三条第二项的规定,直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼,人民法院仍然不予受理。在《行政复议法》未作修改的情况下,行政复议的范围也是如此。

  不予受理针对具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,既包括不予受理请求撤销、确认违法或者无效的起诉,也包括不予受理请求判令行政机关制定、发布一个具有普遍约束力的决定、命令的起诉。这是因为,请求行政机关履行的法定职责,必须属于一个针对特定对象、特定事件的具体、个别的调整。通俗地讲,正如请求撤销的行为必须是一个具体行政行为,请求行政机关作出的行为也必须是一个具体行政行为。

  行政诉讼所保护的必须是公民、法人或者其他组织自身的合法权益。提起一个规范性文件的制定、发布之诉,虽然也会给原告自己带来一定利益,但这种利益仅属于反射利益,因为行政机关制定或者不制定具有普遍约束力的决定、命令,增加或者减损的只能是不确定的公众的利益,并不会对原告个人产生有别于公众的特殊影响。

  《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第三款规定:“省级公安机关可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。”据此可知,省级公安机关制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准,属于一个任意规范,而不是强制规范。在法律规定属于任意规范,也就是行政机关是否采取某一个行动存在裁量余地的情况下,不能简单地将其定性为一个必须履行的法定职责。

  裁判文书

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2018)最高法行申 535 号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)庞贵红,女,汉族,住湖北省襄樊市襄城区。

  委托代理人王胜芝,女,汉族,住湖北省襄樊市襄城区。

  委托代理人王义成,男,汉族,住湖北省襄樊市襄城区。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖北省人民政府,住所地湖北省武汉市武昌区洪山路 7 号。

  法定代表人王晓东,该省人民政府省长。

  再审申请人庞贵红因诉湖北省人民政府行政复议一案,不服湖北省高级人民法院(2017)鄂行终 314 号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  庞贵红向湖北省武汉市中级人民法院起诉称:庞贵红骑电动自行车发生交通事故受伤,交管部门认定庞贵红逆行负全责,庞贵红不服,认为《中华人民共和国道路交通安全法》第三十五条的“机动车、非机动车实行右侧通行”之规定过于模糊,根据《道路交通事故处理程序规定》第四十六条的规定,省级公安机关可以依据有关法律法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准,遂向湖北省公安厅提出申请,要求湖北省公安厅履行制定上述规则的职责,湖北省公安厅收到上述申请后未予处理。庞贵红不服,向湖北省人民政府申请行政复议,湖北省人民政府认为不属于行政复议受案范围不予受理。庞贵红故请求法院判令湖北省人民政府履行行政复议职责。

  湖北省武汉市中级人民法院一审认为:提起行政诉讼,应当符合法定的受理条件。本案中,庞贵红向湖北省公安厅提出申请,要求该厅依照《道路交通事故处理程序规定》第四十六条的规定,制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准属抽象行政行为,不属于行政诉讼受案范围,湖北省人民政府行政复议未予受理对庞贵红的合法权益明显不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项、第二款之规定,作出(2016)鄂 01 行初 570 号行政裁定,驳回庞贵红的起诉。

  庞贵红不服,提起上诉。

  湖北省高级人民法院二审认为:根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定,行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,应当裁定驳回起诉。本案中,庞贵红向湖北省公安厅提出申请,要求该厅依照《道路交通事故处理程序规定》第四十六条的规定,制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准属抽象行政行为,不属于行政复议和行政诉讼受案范围,湖北省人民政府作出不予受理的行政复议决定,对庞贵红的合法权益明显不产生实际影响。一审裁定驳回起诉,适用法律正确。庞贵红的上诉理由不能成立,其上诉请求不予支持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

  庞贵红向本院申请再审称:《道路交通事故处理程序规定》第四十六条明文规定,“省级公安机关可以依据有关法律法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准”,这是法律赋予湖北省公安厅的权利和义务。再审申请人向湖北省公安厅提出请求,湖北省公安厅应作出相应的具体行政行为。湖北省公安厅不履行其职责,导致交警部门对交通事故处理的自由裁量权没有尺度,侵害社会管理秩序,再审申请人合法权益的保护也没有依据。再审申请人提起的诉讼属公益诉讼,一审和二审法院驳回再审申请人的起诉,属认定事实错误、适用法律错误。湖北省人民政府为省级人民政府,武汉市中级人民法院审理此案不利于司法公平、公正,属违反法定程序审理。综上,请求依法撤销一审和二审行政裁定,并给予立案再审,判令再审被申请人履行复议职责。

  本院认为:再审申请人庞贵红提起本案诉讼,根本目的是要求湖北省公安厅依据《道路交通事故处理程序规定》第四十六条的规定,制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。她向湖北省公安厅提出过申请,后者未予处理,湖北省人民政府也以不属于行政复议受案范围为由不予受理她要求湖北省公安厅履行上述职责的复议申请。一审法院认为,制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准属于抽象行政行为,不属于行政诉讼受案范围,并驳回再审申请人的起诉。二审法院也以不予受理的复议决定对再审申请人合法权益明显不产生实际影响为由,裁定驳回上诉,维持原裁定。这些处理符合法律规定,理由如下。

  第一,从法律规定来看。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》虽然用“行政行为”取代了“具体行政行为”的概念,同时也引入了规范性文件一并审查制度,但这并不是说抽象行政行为就此纳入了受案范围。根据该法第十三条第二项的规定,直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼,人民法院仍然不予受理。在《中华人民共和国行政复议法》未作修改的情况下,行政复议的范围也是如此。

  第二,从诉讼类型来看。不予受理针对具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,既包括不予受理请求撤销、确认违法或者无效的起诉,也包括不予受理请求判令行政机关制定、发布一个具有普遍约束力的决定、命令的起诉。这是因为,请求行政机关履行的法定职责,必须属于一个针对特定对象、特定事件的具体、个别的调整。通俗地讲,正如请求撤销的行为必须是一个具体行政行为,请求行政机关作出的行为也必须是一个具体行政行为。

  第三,从原告资格来看。行政诉讼所保护的必须是公民、法人或者其他组织自身的合法权益。提起一个规范性文件的制定、发布之诉,虽然也会给原告自己带来一定利益,但这种利益仅属于反射利益,因为行政机关制定或者不制定具有普遍约束力的决定、命令,增加或者减损的只能是不确定的公众的利益,并不会对原告个人产生有别于公众的特殊影响。再审申请人也承认,“交通事故处理的自由裁量权没有尺度,侵害社会管理秩序”。她还主张自己提起的是公益诉讼,但法律并没有赋予个人提起一个公益诉讼的权利。

  第四,从规范刚度来看。《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第三款规定:“省级公安机关可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。”据此可知,省级公安机关制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准,属于一个任意规范,而不是强制规范。在法律规定属于任意规范,也就是行政机关是否采取某一个行动存在裁量余地的情况下,不能简单地将其定性为一个必须履行的法定职责。

  此外,再审申请人还主张,“湖北省人民政府为省级人民政府,武汉市中级人民法院审理此案不利于司法公平、公正”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定,中级人民法院管辖的第一审行政案件,包括“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,因此,武汉市中级人民法院作为一审法院,受理省级人民政府为被告的案件,并不违反级别管辖规定。

  综上,再审申请人庞贵红的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人庞贵红的再审申请。

  审 判 长 李广宇

  审 判 员 阎 巍

  审 判 员 仝 蕾

  二○一八年四月二十五日

  法官助理 骆芳菲

  书记员王昱力

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