苦逼外地人：缴社保做嫁衣没户口，中国户籍政策进入误区？

　　【本文节选自《大国大城》，作者陆铭（著名社会经济学家、中国发展研究院执行院长），上海人民出版社出版，世纪文景出品。世纪文景已授权在网易新闻平台连载发布，欢迎关注，禁止随意转载。】

　　中国人口过于集中了吗？有一种流行的看法，认为过去 30 年来大量的资源向东部（特别是东部的大城市）集聚，所以，中国的集聚度太高了。其实，这种看法的前后半句话之间毫无理论和事实的基础。

　　经济集聚和城市扩张是发展的客观规律。从正面来说，集聚和城市的扩大带来“集聚效应”，城市的规模经济对经济发展和提高人们的生活质量有利。但同时，城市发展也会带来城市自身的一系列问题，比如拥挤、污染、犯罪，这被称为“拥挤效应”，俗称“城市病”。

　　经济的集聚程度和城市的规模是“集聚效应”和“拥挤效应”相互权衡的结果。在不同的经济发展阶段，最佳的集聚度和城市规模是动态变化的。

　　随着经济发展水平的提高，特别是随着服务业比重的提高，经济的集聚度和城市最佳规模也逐步上升。如果横向比较的话，随着一个城市的功能逐步转向服务业，其最优规模也是随之变大的，这就是经济发展的客观规律。

　　人们总是认为，中国自改革开放以来，经济集聚度的提高是政策所致，其实，中国的政策只是适应了经济发展和全球化的需要，只要是开放的市场经济，没有当年那些政策，经济集聚度一样会提高。

　　那么，中国今天的集聚度太高了，大城市太大了吗？

　　人们往往凭直观感受说“是”，但是，数据给的答案是否定的。

　　在我与同事的研究中，我们发现， 1990 年代以来，中国城市之间 GDP 规模的差距的确在明显扩大，但是，由于劳动力流动仍然受到户籍制度的限制，城市建设用地指标的配置又受到全国规划的制约，中国城市之间人口和建成区面积的差距却没有明显扩大。

　　特别值得一提的是城市间人口规模的差距，最近 20 年来只有微小的上升，而如果以 2000 年的数据作国际比较，中国的城市间人口规模差距是远低于国际水平的，与中国同样属于城市间规模差距较小的国家只是那些中亚的前计划经济国家。

　　除了我们自己的研究以外，国际上也有研究证实，由于受劳动力难以自由流动的政策限制，中国绝大多数的城市规模是低于其最优水平。

　　换句话说，如果要提高劳动生产率，中国的绝大多数城市应该扩张其规模，而不是小型化。恰恰是因为对于城市发展规律的认识存在误区，中国的政策也相应地走入了误区。

　　没有人能否定，户籍制度对劳动力的跨区域配置有极大的影响，而且对中国发展构成了极大的制约。但是关于户籍制度如何改革，目前的政策主导性的意见是，户籍改革要从中小城镇开始，而在特大城市户籍制度的改革进展非常缓慢。

　　显然，户籍制度仍然在被用做改变劳动力流动方向的一个政策手段。

　　事实上，在中国的大城市，没有本地户籍的人口并不只是农民工。表面上看，大城市似乎是欢迎大学生的，事实上，大城市里的大学生有相当大一部分仍然是外来人口身份。

　　比如说在上海，利用 2005 年小普查的数据，我发现没有上海户籍的大学本科毕业生占上海非户籍人口的比例为15.1% ，占大学以上劳动年龄人口的比例为 30.29% ，占全部劳动力年龄人口的比例为 5.86% 。

　　在《改革内参》上，我曾经看到一篇文章，作者说自己是一个农民工，来自豫北农村。文章提到政府想以发展小城镇来启动内需，但作者认为“一个没有二、三产业和大城市带动的城镇，无法吸引人们聚居”。他呼吁： “政府不要再为农民做这种理论上的人生规划了。每个农民知道自己真正需要的是什么，到哪里去发展。”

　　事实上，近年来，主张农民工就地城镇化的声音不绝于耳，同样也是因为没有理解为什么城市规模是重要的。劳动力流动的最根本目的是提高收入，获得更好的就业机会。大城市具有规模经济，人们的收入水平更高，就业机会更多。于是我们就会看到，大城市自然而然地成为劳动力流动的首选。

　　既然如此，为什么户籍制度不从大城市开始呢？

　　常常被拿来说的一个理由是，中国公共服务的筹资体制是基于地方财政的，所以地方政府总觉得，教育啊，交通啊，都是我本地财政提供的，如果你不是我本地人，我为什么要把这个公共服务平等地提供给你呢？

　　当我把这个逻辑说给我的欧洲同事听的时候，他们觉得这很荒谬！他们的第一个反应就是，难道这些移民在大城市没有创造价值，没有给政府的税收做贡献么？

　　不能简单地说外来人口没有在本地缴税，其实，只要收入超过免税额，外来人口是一样要在常住地缴纳个人所得税的。更重要的是，他们所在的企业要交增值税、企业所得税，这些都是外来劳动力共同参与创造的。

　　外来劳动力只要签了劳动合同，就需要缴纳社会保障，而这笔钱是本地居民养老资金的重要来源。

　　很难精确地估算外来劳动力到底在常住地贡献了多少税收，但可以肯定，劳动者有贡献才会有收入。如果以 2005 年人口普查数据里的工资信息来看，外来人口的工资总额占全部工资总额的比重在北京达到 28% ，而在上海，这一比例是 33% 。

　　如果计算外来劳动力对城市发展所作的贡献，这个数据是个参照，是他们在常住地享受公共服务的基础。

　　在当前中国，谈到外来移民问题时，很多人都混淆了国内移民和国际移民的区别。

　　在绝大多数国家，一国内部的自由迁徙和居住都是宪法赋予的权利。但是，这还不只是权利的问题，如果在一国内部，移民不自由，就会出现本书第一章里说到的问题，即国家内部的地区间收入差距问题。而不管是通过财政转移支付的方式，还是通过帮欠发达地区还债的方式，发达地区都需要负起相应的责任。

　　读者可能会问，发达地区为什么要负起这个责任？

　　道理并不复杂，因为这是统一国家的必需，而且，发达地区恰恰是因为处于一个统一国家和统一货币区的内部，享受了统一市场的好处，获得了来自欠发达地区不断流入的劳动力资源，并且恰恰因为自身是这个国家统一货币区的一部分而成了金融中心。

　　只想要统一的好处，不想承担统一的义务，这是任何国家的政治都不会允许的。

　　比较近的一个例子是，苏格兰要投票决定是不是要从英国独立出去，伦敦说了，如果苏格兰真投出了独立的结果，那么，对不起，他们就不能再使用英镑了。如果这样，苏格兰将独立成为一个缺乏强大货币的小国，这个损失幸亏被他们的选民们意识到了。

　　与国内移民不同的是，任何一个国家都对国际移民流入有严格管制，这是因为国家间政治决定了一国政府不需要为非本国国民的福利承担责任（除非出现类似于难民危机这样的特殊情况）。

　　即使如此，发达国家对于持有合法工作签证的外国移民仍然是提供均等化的公共服务的。

　　在欧盟内部，甚至国家间的移民也是自由的。欧盟东扩后，新加入欧盟的东欧国家收入相对较低，但是，根据欧盟的规定，只要是欧盟成员国的国民，就享有欧盟范围内的自由移民、自由经商和政治权利上的平等、无歧视的公共服务等一系列的平等权利。

　　在欧盟国与国之间已经做到的给予移民的待遇，在中国一国的地区间却没有做到，对此，我们只能说，中国仍处于转型期。但当前的状态总是要改变的，转型是需要有时间限度的。