赛迪观点：美国财政支持制造业创新中心建设的做法及启示

美国政府高度重视制造业创新中心建设，通常会采用PPP运营模式、实施1：1等额财政投入、制定分阶段资助细则和建立严格的考核评估机制等方式，有效整合利用社会研发和创新资源，带动更多的社会资本参与到创新中心建设中。学习和借鉴美国以财政支持制造业创新中心建设的做法，有助于我国进一步提升财政资金的使用效益，进而激发更多社会资本积极参与创新中心建设。

一

美国财政资金支持制造业创新中心的主要做法

财政资金投入多，自筹资金比例大

目前，美国拥有14个制造业创新中心，投入的资金规模总量均超过1.4亿美元（约9.5亿元），约是我国的2.5倍；总投资额超32亿美元（约215亿元），约是我国的5.4倍。创新中心采用PPP运营模式，联邦政府的财政资金与其他投资主体（包括地方政府、企业、高校、研究机构、非营利组织等）的自筹资金最低按1：1的比例投入。财政资金作为招标后项目的启动经费，规模一般在0.7-1.2亿美元（约4.7-8.05亿元）之间，目前有9家创新中心的自筹资金远高于财政资金，如集成光子制造创新中心（AIM），财政投入1.1亿美元，自筹5亿美元；美国先进功能织物织物研究所（AFFOA），财政投入7500万美元，自筹3.75亿美元。

资助制度重细节，资金拨付重用途

美国联邦政府制定了详细的财政资金资助方案，要求在5-7年内，按比例分期发放到创新中心，并规定，建设初期资助比重较大，随后逐年递减，5-7年后基本实现自筹发展（图1）。财政资金按照用途分为启动资金、设备投入、基础资金和竞争性资金。其中，启动资金、设备投入均用于创新中心建设之初的1-4年，启动资金占整个财政资金的比重较大；基础资金主要投入到根据技术转化路线图所执行的技术开发和成果转化的各类创新项目中，贯穿于整个资助期；竞争性资金旨在促进制造业创新中心间的相互竞争，投入到创新中心以招投标形式遴选出的优质项目中，基本在创新中心建设的中后期发放。

评估指标类别多，考核内容范围广

美国对制造业创新中心制定了严格、健全和灵活的评估考核体系，不同的创建阶段、研究领域考核指标均有不同。比如，在财政资助期限内，先进制造国家项目办公室（AMNPO）对每家创新中心均进行年度评估，包括技术促进（研发能力、专业技术、产品产业化等）、发展制造业劳动大军、促进创新生态系统和经济效益四个宏观评估指标。同时，按照创新中心发展阶段的不同，在宏观评估指标中，还分别设立具体指标。比如，对1-2年初创期的创新中心，评估时要对成员数量、合作措施、研发活动、成果产出进行核准和计量；对3-4年建设期的创新中心，评估时要对新产品、专利许可活动、自筹资金总量、战略联盟发展情况和企业成长等进行重点衡量；对5-7年建设期的创新中心，评估时要对投资回报率、在行业间影响力扩散、对制造行业更广泛的影响等进行考核评估。

二

几点启示

到2025年，我国计划建设40家制造业创新中心。从财政支持的角度看，目前尚存在资金规模相对较小、带动作用较弱、资金用途相对狭窄和评估指标尚不完善等问题，可从以下方面努力：

加大财政资金支持规模，引导和带动社会资本投入

我国目前建设的10家制造业创新中心，均属于我国制造业相对薄弱却又极具发展潜力的重点领域，是补短板的重点，更是提升技术基础的重点，急需大规模财政资金的支持。从实际投入的财政资金看，除动力电池研究院为3亿元外，其他均为2亿元，远不及美国。建议提高财政资金配额，以财政投入为标准，自筹资金不低于1：1的配套比例支持创新中心建设。同时，政府牵头成立针对制造业创新中心建设、关键共性技术研发、成果转化、首次商业化等重点工作的投资基金，通过政府增信和适当让利，引导基金投向，吸引社会资本。制定多层级的投资和会费制度，通过对会员开放共享知识产权、先进技术和重要数据，允许其参与技术路线图制定、参与管理等形式，不同层级会员享受不同权利和义务，提升制造业创新中心成员对中心建设的投资额度。

制定更为详细的政府资金使用指南，增加基础设施建设投资和竞争性项目投资占比

我国扶持资金采取分阶段后补助形式，多是前期资助50%，后期通过考核评估补齐余款。《制造业创新中心建设工程实施指南（2016-2020 年）》中提出，要重点支持技术创新基础设施和公共实验平台建设、中试生产线及设备、产业共性技术开发和标准制定等。与美国相比，我国资助资金拨款方式较为简单，资金使用指南需要更进一步细化。参考美国的资金分配方案，将资助资金合理分配到每一年并按时发放。采取前后补助并行的支持方式，通过前期财政资金的带动作用，大力提升制造业创新中心科研设备、基础设施建设水平。后期引入评估评价机制有针对性地给予竞争性项目补助，将大部分资金投入到以更加公平的招投标方式遴选出的项目当中。

建立更严格、更灵活的考核机制，提高政府资助资金使用效率

财政部、工业和信息化部分别制定了一套严格的评估体系，对制造业创新中心进行考核，财政部评估资金绩效，工业和信息化部每三年进行一次建设运行评估。由于我国制造业创新中心建设时间较短，绩效评估方式与美国相比较为简单，暂未考虑指标是否能完全与各个阶段、各个领域创新中心发展相匹配的问题。建议在现有考核指标的基础上，依据制造业创新中心所属行业研究方向的不同，充分听取制造业创新中心成员的意见，调整考核指标类别及占比，以适应行业发展特性。同时，对制造业创新中心按照发展阶段设立更具针对性的考核指标，短期以中心建设情况、资金使用情况、科研进度为主，中期以创新产出、联盟发展情况为主，长期以技术回报率、行业影响力指标为主。

推动资金支持方式进一步合规化，减少外国和国际组织的质疑

我国财政支持制造业创新中心建设的方式正加快向国际靠拢，比如，遴选方式已经由专家评审改为招投标。但仍应注意资金支持方式的合规性，尽可能采取国际通行的政策工具，避免授人以柄。充分发挥制造业创新中心管理机构和科研院所等第三方中介机构的作用，采用政府采购、第三方资助等通行支持手段，合理规避反补贴审查。降低补贴的专向性，避免对特定行业、特定项目设立补贴资金，更多地支持设计研发、人才培养等环节。完善招投标机制，通过招投标等公开透明的方式遴选资助项目，减少外界对扭曲市场的质疑。

作者丨樊蒙、李杨、康萌越

来源丨赛迪智库

编辑丨办公室