宋晓梧：全面小康背景下的城乡社会保障一体化体系建设

导 语

据中国经济体制改革研究会消息， 12月20日，由中国经济体制改革研究会、中国经济改革研究基金会指导，中国经济体制改革杂志社、中共绍兴市委市人民政府联合主办的“学习贯彻十九届五中全会精神，加快构建新发展格局——中国改革（2020）年会暨新发展阶段地方改革推进高层研讨会”在浙江省绍兴市举行。本文为中国经济体制改革研究会学术委员会主席、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧的演讲内容。

昨天看了绍兴一些改革创新的典型，精神为之一振。绍兴无论是创新发展，还是绿色发展、协调发展、开放发展、共享发展方面，都有非常好的经验值得全国推广。我曾从事振兴东北的工作，很容易把绍兴的发展与东北一些地方的情况做比较，但那是区域协调发展的问题。会议组织方安排我今天讲的题目是城乡社保一体化建设，我围绕这个主题谈几点看法。

中央关于“十四五”规划的建议提出，要健全“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社保体系。”把统筹城乡提到“十四五”时期社会保障体系建设的重要位置，对于长期从事社保行政工作和一直关注这方面理论研究的同志，一定有很深的体会。因为在一个较长的时期，从改革开放初期到本世纪初，大约20多年，社保制度改革是作为国有企业改革的配套措施加以推进的。因为在那个阶段，我们一直把国有企业改革明确为经济体制改革的中心环节，其他各项改革要围绕这个中心环节逐步展开。尽管在党的十四届三中全会决定中把社会保障体系提高到社会主义市场经济体系的五大子体系之一，但在实际工作中，社保工作还是围绕国有企业解困开展，因此很难顾及到农民、农村问题，也很难顾及到非国有企业以及城镇居民问题。例如，在2000年前后研究农村新型合作医疗的时候，一些同志提出建立农村新型医疗保障制度，包括国家出资引导的新型合作医疗、贫困农民家庭的医疗救助和大病商业医疗保险。考虑到农村也有一部分先富起来了，他们可以出钱买商业保险。但是建立多层次的农村医疗保障体系的这个提法，当时就被驳回了。一些同志认为，目前城镇社保还缺钱，现阶段农村因病致贫、因病返贫问题要解决，但不能提出过高的目标，不要提出农村的社会保障体系。这是20年前的事，有当时的历史背景。

随着经济社会进一步的发展、综合国力的进一步提高，我们逐步把社保体系城乡统筹问题提到议事日程。2003年科学发展观提出，经济与社会协调发展，城镇与农村统筹发展，理论上突破了社保体系作为国企配套措施的局限性，农村居民和城镇居民的相关社会保障项目开始正式纳入我国社会保障体系建设。一是建立城乡居民基本医疗保险制度。2003年国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，2007年国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。这两个“意见”第一次把我国基本医疗保障制度扩展到城镇和农村居民，填补了我国基本医疗保险制度覆盖面的空白。二是建立城乡居民基本养老保险制度。从2003年开始，各地在总结“老农保”经验的基础上，开始探索新型农村养老保险制度。2009年国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意》，2011年国务院下发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国逐步推行城镇居民养老保险。这标志着在制度设计层面上，实现了全体国民人人“老有所养”的全覆盖。三是建立覆盖城乡的最低生活保障制度。在总结一些地区试点经验的基础上，2007年颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。

2003年至2012年，这十年是我国社会保障体系建设统筹城乡的历史性起点。同时也应看到，由于在不同时期按不同群体分类建立各项社会保障制度，不同群体之间的法定基本社会保障水平不够平衡，管理方式不够衔接。如为城乡居民建立了养老和医疗保险制度，但在制度设计上仍然采用城乡分立的做法，尤其是城乡居民医疗保险制度由不同部门管理，与城乡统筹发展的要求还有一定的距离。2012后，社会保障制度城乡一体化提到了议事日程。2012年《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》颁布，适应新形势，对城乡享受低保人员的对象认定、标准制定、规范管理、能力建设等提出了明确要求。2014年国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》， 2016年国务院下发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。最低生活保障以及城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险，这三方面实现城乡一体化，对统筹城乡发展，推进城乡基本公共服务均等化，具有重要的意义。

近年来，我国社会保障城乡一体化建设取得了显著进展。但一些媒体在宣传这方面成绩时，也有过头的地方。我看到有一些人撰文提出要把各类养老保险、医疗保险都统一为一个制度，这就值得商榷。社会保障体系是多层次的，如企业年金和个人储蓄性商业养老、医疗保险分别属于社保的第二、第三支柱，不存在城乡一体化的问题。即便在基本社会保障层次，针对就业者与非就业者，也遵循不同的原则。一个是就业关联原则，实行这一原则，依法由企业和职工双方缴费筹集基本社会保险基金，个体就业者可视为自雇就业。还有一个是普遍关联原则，和就业没有关系，主要是针对城乡居民的。如最低生活保障，不管参保人是否就业，只要其家庭人口平均收入没有达到当地的最低生活保障线，政府就给予补足。我认为，社会保障城乡一体化侧重的不是就业关联原则的社会保障项目，而是普遍关联原则的社会保障项目。社会救助、社会福利等方面也是遵循普遍关联原则的，但当前主要应该聚焦在城乡居民基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障这三个方面。这三方面的城乡统筹，绍兴做得非常好，在全国处于领先地位。绍兴的基本医疗覆盖率达99.05%，基本养老保险覆盖率达到96.56%。这个统计数据当然包括了就业关联的职工基本社会保障项目，从统计社会保障覆盖面来说，这是没有问题的。

改革开放40多年，从计划经济体制下的单一国家保障逐步转向适应社会主义市场经济要求的多层社会保障，我国社会保障制度经历了先企业后居民、先城镇后农村的发展过程。其实其他发达国家在城乡社会保障制度建设方面也不是一步到位，有的经过二三十年，有的经过更长的时间才把法定医疗保险、养老保险等扩展到农村，覆盖全民。总体看，我国社会保障体系建设虽然也经历了曲折的发展过程，但总体方向和实施步骤大致上与其他工业化国家差不太多。2016年国际社会保障协会第32届全球大会还授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。但在社会保障覆盖面上，有一个问题我们和发达国家差别很大，即农民工问题。从农业社会向工业社会转移，是不是应该出现如此庞大的、如此长期存在的农民工群体?这是中国特色。其他发达市场经济国家，从农业社会向工业社会转移并没有出现这样的问题。我国现在有近3亿农民工，究其根本原因，在于我们用户籍制度和与户籍制度密切相关的基本公共服务，包括基本社会保障，行政分割了城乡劳动力市场。城乡行政分割大大阻碍了劳动力的合理流动。一些发展中国家可能有贫民窟，但没有长期存在的庞大农民工。目前社会保障覆盖面最差的是农民工。他们在农村又在城市，有时候又两不沾边，有时候又两边都沾。为此有些同志曾经提出建立独立的农民工保障制度，经过争论以后被否定了。农民进城当了工人，正确的方向是融入城市。解决农民工问题的根本途径是市民化，而不是针对他们现在的一些特殊情况，独立设计农民工社会保障制度。如果那样做，将固化农民工群体，进一步分化社会阶层。

一些学者早就提出“十二五”时期让农民工成为历史，现在已经快到“十四五”，农民工还有2.9亿。这部分人的消费能力对于我们中国居民消费影响巨大，拖了我们消费的后腿。农民工的工资水平偏低，社会保障覆盖面很窄。我没查到2018年2019年农民工社保覆盖数据， 2017年农民工参加基本社会保障的情况，养老、医疗、失业、工伤保险中，工伤保险最高，还不到30%。因此，研究统筹城乡社会保障体系建设时不能忽视农民工群体。目前公布的城市化率是65%，这是按常住人口计算的，如果按户籍人口计算，我们的城市化率只有45%。我在很多场合都说过，以人为本的新型城镇化应当是农民工市民化的城镇化。如果前30年我们的城镇化是创造了近3亿农民工的城镇化，今后城镇化就应该是农民工市民化的城镇化。这个问题不尽快解决，将对我国的社会结构、收入分配差距、消费水平都起巨大的负面作用，产生深远的影响。农民工市民化，应该在城乡统筹发展过程中引起社会各界高度重视。

今年4月，中央、国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对劳动力要素的市场化配置，意见明确提出是深化户籍制度改革，畅通落户渠道。“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。这对于加快农民工市民化进程，推进以人为本的新型城镇化建设，建立城乡统一的劳动力市场具有重大意义。绍兴位处长三角，已经在这方面做出了很好的成绩。希望绍兴在这方面进一步的探索，落实中央关于劳动力要素市场化配置的各项政策，率先在农民工市民化方面为全国树立更好的榜样。

数据显示，绍兴在城乡统筹发展方面确实是全国的典型。全国农村居民与城市居民的收入差距曾高达时3.4、3.5倍，如果加上社会保障和公共服务的转移，城乡收入差距反而扩大到5—6倍。近年来，我国城乡居民收入差距已缩小到了3倍以内，大致在2.6倍左右。绍兴的城乡居民收入差距只有1.77倍，在全国是领先的。绍兴提出城乡共同发展，坚持城乡共享发展的理念非常正确。绍兴大力实施城乡协同发展战略、乡村振兴战略，确保农民收入增长快于城镇居民的收入增长，绝不让一个区县市掉队，不让一个村一个老乡掉队，这些经验值得在全国推广。

结合其他地方的实践，总结绍兴的经验，我认为当前社会保障城乡一体化建设的重点是居民基本养老、居民基本医疗和最低生活保障制度这三项。按照统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务的总体思路，整合制度政策、理顺管理体制、提高服务效能，实现统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一社保目录、统一定点管理、统一基金管理，建立起城乡一体化社会保障管理制度。这里所说的统一保障待遇，不是对城乡居民实行绝对数值一刀切，而是统一平衡城乡居民的基本社会保障待遇水平。在城乡经济发展到一定程度后，如城乡居民收入差距缩小到1.3倍以内，也可以考虑实行统一的居民养老、医疗、低保待遇标准。