如何在保护中开发特色？南京修订法规锚定夫子庙秦淮风光带定位

“衣冠文物，盛于江南；文采风流，甲于海内”。12月24日，南京夫子庙景区举行了一场“现场新闻发布会”，主题是新修订的《南京市夫子庙秦淮风光带风景名胜区条例》。即将于2021年元旦施行的这部条例，作出了破解许多景区都面临的商业气息过浓、业态管控乏力等难题的法治尝试。

打造风景区立法标杆，夫子庙景区获商务部点赞

早在2009年，南京市人大常委会就制定了《南京市夫子庙秦淮风光带条例》，为保护和规范风景区建设管理、合理开发和利用风景名胜资源发挥了重要的作用。2019年，夫子庙景区游客接待量超过5000万人次，在“全国十强景区”评选中名列第二。今年7月，国家商务部在景区召开全国步行街改造提升工作现场会，夫子庙成为首批全国示范步行街，验收得分全国第一。这其中，地方立法护航景区发展，成为商务部“点赞”的45条创建经验做法之一。

10年来，夫子庙秦淮风光带的规划范围、发展定位、游客接待量、行政执法方式和管理服务标准等都有了很大拓展和提升，但南京市人大常委会副秘书长、环境资源城乡建设委员会主任陈雷坦言，随着风光带不断发展，景区商业气息过浓、业态管控乏力、经营内容和手段同质化明显、执法效率不高、文旅商融合不足等问题逐步暴露，“与夫子庙厚重的历史文化内涵及秦淮风光带的整体定位越来越不协调”。

“景区被确定为首批全国示范步行街后，对文脉保护、安全保障、业态品质和管理水平的要求进一步提高，需要及时修订条例，以适应新形势的要求。”陈雷说，面对文与商的碰撞、新与旧的对比、品质提升与发展瓶颈的矛盾，为景区依法治理、高质量发展提供更加科学有效的法律支撑，法规的修订显得尤为重要和紧迫。为此，南京市人大常委会把修订条例列入了年度工作计划。

梳理十方面难题，高位提出应对条款

“最南京、最秦淮、最特色、真管用”，这是此次修订南京市人大常委会的定位。为此，他们以17场座谈会、5轮专题会、和4场专家论证会，搜集了部门以及社会各界的意见。“围绕梳理出的综合执法权、特许经营、业态管控、法律责任等十方面难题，有计划、分阶段地逐个破解。”陈雷说。

修订后条例将风景名胜资源保护放在首要地位、加大保护力度。南京市人大常委会法工委主任、南京市人大法制委副主任委员夏德智介绍，列入保护对象的不仅包括街区内的名胜资源、古树名木，还增加了对老字号、非物质文化遗产的支持力度和保护，要求利用传统文化发展文旅相结合的创意产业。记者获悉，金陵琴派、南京剪纸、秦淮灯会、南京白局、夫子庙小吃制作技艺等非物质文化遗产，以及相关历史地名、历史掌故等都在受保护之列。秦淮区政府党组成员饶萍表示，将根据条例对风景名胜资源保护及非物质文化遗产传承的要求设立风景名胜区保护资金，加大历史文化资源保护力度、完善非遗保护体系。

过去，夫子庙景区内商业招租和业态选择随意性较大，造成了商业布局无序、商品低端同质化等现象，冲淡了历史文化氛围，一定程度影响了5A级景区整体形象。而全国示范步行街创建，对街区主题定位、功能布局、产业导向以及业态品质提升提出了更高要求。为从起步阶段就体现高要求，夏德智介绍，条例以专章对总体规划、详细规划、专项规划、城市设计的具体内容、编制审批程序、权限范围进行系统规范，“通过规划引领，挖掘文化内涵、体现历史风貌、彰显景观特色”。

秦淮小吃是夫子庙景区一大招牌，随之而来的经营管理问题修订过程中社会关注度较高。对此条例专门明确，要统筹规划、建设、改造小餐饮集中场所和街区，保护注册“秦淮小吃”集体商标和规范小吃产业，挖掘小吃文化内涵、发展夜间经济；根据省有关法规，既鼓励和支持小餐饮进入集中场所和街区经营，引导经营者改善经营条件，经营又应当符合食品安全标准，不得违法使用野生动物。

明确发展导向，打造特色街区

作为一部“特化”的地方法规，修订后的条例对保留片区传统历史风貌、街巷肌理和烟火气息作了重点强化，这集中体现在“特色街区”专章。

特色街区是风景名胜资源和商业资源集中的区域，体现独特的秦淮元素，也是文旅商融合发展的示范区域。“修订后的条例专章集中系统阐述特色街区的规划、培育、建筑风貌等，促进改造升级和消费创新，彰显夫子庙秦淮特色。”夏德智表示，条例由此规定，风景区管理机构应当挖掘特色街区文化内涵，重点发展博物馆展览、观光旅游、娱乐休闲、民宿民居、餐饮购物等文化产业和旅游配套服务，鼓励在保持建筑原有格局和风貌基础上，提供体验式居住、特色手工、展示陈列、旅游体验等服务。记者还注意到，为规范风景名胜区内经营活动，条例规定应采用招标等公平竞争方式确定经营者。

特色街区管理不可无序。记者看到，修订后的条例明确了划定禁烟、禁钓区域等措施，强调风景区禁止高亮度照明，还增加了禁止无人机、轮滑等进入区域影响安全的规定，为消费者提供更加舒适的游览环境。“对擅自挖掘、占用道路、河道或者举办商业展销活动，以及违反容貌管理规定，影响风景名胜区景观等行为设定了法律责任，增加了禁钓区域垂钓和禁烟区吸烟的处罚。”夏德智说。

不可回避的是，夫子庙景区在节假日，以及举办著名的秦淮灯会、庙会等大型群众活动时，经常出现大客流、景区人数超饱和等情况，游客体验往往不佳。对此，条例规定南京市区两级政府应完善通达风景名胜区的路标路牌、交通标识和指示系统，保障交通枢纽、地标性商业、文体旅游设施之间交通指示清晰明确，还要求建设智慧景区，利用新技术疏导客流、做到智慧停车等。对此饶萍表态说，将结合条例规定，着力实施环境提升重点工程，完善周边交通组织，扩大智慧服务覆盖率。

“地方特色立法为提升景区管理服务品质提供了保障。”夫子庙管委会主任金宝强表示，景区将围绕条例赋权及要求，整合执法力量，实施精细化网格管理，不断提升服务品质。

交汇点记者 陈月飞

通讯员 宁仁轩

摄影 肖日东

编辑: 陈月飞