伍江：城市有机更新与精细化管理

导读

11月28日上午，在2020中国城市规划学会城市更新学术委员会年会上，中国城市规划学会副理事长、同济大学常务副校长伍江应邀作《城市有机更新与精细化管理》主题报告。

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报告人：伍 江

中国城市规划学会副理事长，同济大学常务副校长

伍江副理事长一方面从学理上诠释了有机更新的本质、特征、重点及全过程，另一方面从城市管理的角度，从规划设计技术、信息整合与集成、工程技术、长效管理机制等方面阐述如何通过精细化管理保障有机更新的实施，认为应在尊重城市发展规律的基础上，以人民城市为方向指引，通过全方面的精细化管理更好进行城市更新，为城市居民谋幸福。

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首先，他介绍了中国城市更新的大背景，中国城市面临从以增量为特点的发展模式转向以存量为特色，尽可能克制增量的发展模式。

他认为这一重大转型的原因有很多，其中最重要的原因是，城市的扩张、发展不以人的意志为转移，但在某个阶段要调整，如果扩张太快，过多占用资源，就需要适当反思。城市更新除了要遵循城市本身的发展规律，更要能在暂时守住现有城市边界的基础上做提质，提升品质、提高空间使用效率。

任何一个有机体都在不断新陈代谢，因而城市作为自我有生长规律的类似生命体，城市更新不是新话题。因此有机更新这一概念，更能体现城市更新是常态化的生命活动。作为常态化的生命活动，应该是在细胞层面的新陈代谢，而不是更大尺度、更大规模、手术式的新陈代谢。

回顾中国的城市过去几十年大规模、快速的增量发展模式，顺应了特殊历史时期特定背景下的发展使命与要求，不必过分批判。如果我们今天把那样一种增长模式理解为手术式更新，则当时的中国的城市需要“动手术”。但城市的长期可持续发展并非依靠手术维持，而是靠自身的新陈代谢，这个自身的新陈代谢应主要发生在细胞层面，是小规模、渐进式的更新。

他继而指出，从客观规律上说，城市的增量型发展阶段是城市的初步建设阶段，城市的存量发展阶段是城市的维护和提升阶段。就城市发展的全生命周期而言，增量型发展阶段是短期的、非常态化的，而存量型发展阶段是长期的、常态化的。因此，前面阶段的手术式更新改造只能是极其特殊情况下的暂时和短期行为，经过长时间的大规模快速建设之后，必须进行转型：从非常时期转向正常轨道，从粗放型增量发展走向精致型存量发展的有机更新轨道。这种城市有机更新更多表现为小尺度改造，城市功能的不断优化和城市空间品质的不断提升。

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接着，他从城市有机更新的本质、特征、重点以及全链条过程等方面对城市有机更新的内涵进行了解读与归纳。

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城市有机更新的本质

有机更新是一种态度、方式、路径，其本质跟城市发展、城市建设相同，作为有机体的城市，应遵循其发展规律，以更为常态化的代谢与更新进入持续发展的轨迹。这一本质是城市发展的各个阶段都应遵守的，主要体现在以下几个方面：

1、不断激发城市的经济能级、生产力水平。城市作为一个有机体，不断新陈代谢需要能量，城市的能量就在于能级。因此，经济能级的提升是城市发展和城市更新的主要动力。能级的提升具有阶段性，当前阶段更多是通过创新力、创造力来体现，并非简单依靠劳动密集来促进能级的提升；

2、应不断完善城市的功能，提高城市公共服务能力和空间品质；

3、不断挖掘与保护城市历史文化遗产，延续城市文脉，推动文化创新与繁荣。城市作为人类活动的物质产品，同时也是人类文化的沉淀载体，随时间的推移，城市这一物质产品所承载的文化精神价值将更多呈现出来。因此一个城市的历史文化价值跟其物质空间品质有时表现为反向相关性，建筑与城市会逐渐老化，但历史文化价值不断积淀；

4、持续保障城市公平正义，化解和消除城市冲突，创造社会和谐。城市是人的，人隶属于具有不同阶层、不同利益诉求的社会。城市应该尽可能照顾到所有人对生活和生产空间的需求，但在社会生产中个人发展的机会与能力是不均衡的，因此给予那些更加弱势的、没有机会的群体以相对平等的机会可能更为重要；

5、持续坚持绿色发展，加强城市的安全性、有序性、韧性与可持续性。

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城市有机更新的特征与全过程

他提出有机更新应该有两大重要的物理特征，一是表现为空间上的完整性，一个有机体在局部、细胞层面的变化都会影响整体，因而有机更新应从整体性出发考虑城市总体建成环境。二是时间上的连续性，城市有机更新的过程应是连续不断的，此前的大拆大建在一定程度上是断裂式的，但有机更新应该是连续的。

另外，城市有机更新针对的要素是全面的，既包括所有物质要素，建筑、公共空间、公用设施等，也包括功能、产业以及技术等。而且物质要素应包括城市中所有可见的物理要素，以往城市快速发展过程中规划建设关注建筑和主要的基础设施，而忽略所有非建筑主体物质要素，导致城市中许多细节品质不完善。

城市有机更新更多是表现为细胞代谢式、点状的，有两种不同的尺度，包括整体层面的、自上而下的具有方向引导意义的战略性更新，也包括大量局部的、自下而上的微更新。

由于城市有机更新的上述特征，城市更新必然是全链条的完整闭环。不仅体现在规划、设计或城市管理等某个单一阶段。既是从宏观指引到微观把控、从政策制定到实施管理的正向传导，同时也存在反向反馈，反过来实施管理又会影响政策制定。

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城市有机更新的重点

城市更新是一个全生命周期的活动，也是一个复杂的系统性问题，不能一蹴而就解决所有城市发展问题，因而应当分阶段的，通过当下城市更新的阶段来回答这个阶段城市发展特有的问题。重点在以下几个方面：

1、进行“修补型再开发”。城市更新以提升城市能级和品质为重要目标，而在过去的快速发展中，城市建设往往忽视细节，因此城市更新不仅针对旧区改造，近三、四十年快速发展中新建的建筑更需提升，进行“修补型再开发”，但是目前的制度尚不完善，缺少“修补型再开发”相关实施路径与导控规则。

2、突破“公共服务配套”观念，提高城市公共服务设施冗余度，提倡一定程度功能结合。公共服务水平提升城市整体的生活品质至关重要。前期快速发展阶段的规划基本以“公共服务配套”的思路，以底线要求进行配置，以期更高效地完善城市整体功能。但市民的幸福感往往不来自于按照最低限度的配置，而来自于略有冗余的选择过程。并且应提倡的是与社会经济发展水平相协调的适当的公共服务设施冗余度。

3、加强城市公共开放空间、步行和慢行空间的规划建设。过去的城市规划虽然重视公共活动，但忽略了可以复合进行公共活动的城市空间。比如街道始终是公共活动的空间所在，不应只有单一的交通功能，应提高城市道路网密度标准，提倡小尺度街坊。另外城市的非正式空间的宽容问题也值得重视，城市应当具有一定程度的冗余，给它可以自由发挥的空间，体现城市的活力与合理性。违章给城市秩序带来混乱，需要治理，但城市治理的水平正体现为如何平衡包容的尺度。

另外还有历史保护、保障低收入阶层、增强城市抗性等重点问题。

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然后，他提出精细化管理是实现有机更新的重要手段，并从精细化管理面临的挑战，及其深刻内涵、层次、原则等方面进行了阐述。

城市有机更新是一种老模式向新模式的转变，发展的精细化必然带来对管理精细化的要求，而这样的转变目前面临诸多新挑战：首先是要素类型多样，与以往建设对象只是城市的建筑、构筑与重要基础设施不同，现阶段的城市有机更新对象包含所有的物质要素，有一些是我们前一阶段缺少关注的建筑类型，对细节的要求较高。其次是参与主体多元，城市更新的参与主体从主要由规划部门、建设部门参与的原建设链条不断横向、纵向拓展，尤其是微小尺度的实践证明，街道、居委会、社区等实施终端更加重要。还有空间信息复杂，有机更新是在原有基础上继续提高，因此对城市原有基础，即城市的物理空间信息进行精细化记录、整合尤为重要和迫切。以及历史遗存的脆弱，过去的城市发展缺少对自然环境、文化环境足够的关注，造成历史遗存越来越脆弱，甚至到难以保护的程度，同时建设行为到运行行为，都有可能对历史遗存产生冲击，使之变得更加脆弱、敏感。还有包括空间环境敏感、保障功能运转不息等问题都是我们在精细化管理时面临的难题。

针对上述挑战，他提出“治理框架”下的城市管理精细化，主要由三个部分构成：一是解决广义的规划问题，包括规划、设计等环节，转变过去粗线条的规划设计模式。二是城市信息获取，规划决策需要复杂完善的信息获取系统作为有力支撑，因此城市基础信息的获取与规划紧密相关。三是后续实施阶段，在多方约束条件下保证更新行为科学有序推进。因此规划设计、信息和工程三大部分组成前述的有机更新全过程闭环。

城市管理精细化的内涵应是一种治理理念和价值观，精细化管理不等同于简单统一审美，它应该有更深层次追求，城市精细管理是一种治理机制，也是一种实践，最终目的是要实现城市的安全、有序、便利、文明，提升活力。

城市的精细化也存在不同层次，至下而上三个层级分别是第一层级安全、整洁、有序，第二层级便利、高效、宜居，第三层级创新、活力、魅力。他呼吁不能因为安全、整洁、有序，而使得城市不便利、不高效、不宜居。并应当努力通过城市管理，激发城市的创新、活力，使城市更有魅力，现在因为中间这一层宜居层级的缺失，往往为了实现安全、整洁、有序，使城市失去创新、失去活力、失去魅力。

“好”的城市管理是综合体现的，但其中最为突出的是人的空间权力，不能因城市管理导致城市居民的空间权力受到伤害。管理不可能照顾到每一个人的空间需求，但应保障大部分人的空间使用幸福感受。因而管理的关键是恰到好处，到位但不过度，精细不等于极致。方法是合法的规则制定、合理的流程管理。基础是学校教育、社会教育、专业教育。尊重其客观规律与专业性，不能仅凭个人意志进行决策。

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接下来，他以上海城市有机更新实践为例，阐述了治理框架下的城市精细化管理的主要内涵。

城市精细化管理第一部分是规划技术，以上海历史风貌区规划设计管控为例，他带领团队探索了一套全覆盖整体性规划管理体制。

在规划管控方面实现“两规合一”，即把城市规划的基本法定规划，控制性详细规划与保护要求合二为一。并在此基础上，探索基于多部门协同管理的全要素精细化规划技术方法。形成“总则-通则-分册”，从总体原则到控制导则再到具体实施的完整技术模式，囊括城市中包括公共空间、建筑（历史建筑、围墙和院落、其他建筑和小型构筑物）、环境要素等在内的所有要素，制定清晰可遵循的管控和操作边界，面向所有行政管理部门。

除规划、设计阶段外，精细化的工程技术支撑与后续具体实施、施工息息相关。

精细化工程实施技术即解决空间、时间、环境高约束情况下的城市更新工程实践。其中空间高约束包括低净空、低扰动、狭隘空间、原位保护等，例如通过超低净空成柱、平推逆作技术等开发地下空间，用以弥补承担城市历史保护或文化艺术功能的损失，最大化发挥空间的土地价值。时间强约束包括不停业、不停运等，通过阶段性施工、多区域多人流管控技术等减少对正常生产、生活的影响。环境强约束包括针对高敏感、高脆弱地区的保护与修复。工程技术上应配合规划设计的构想，不断追求技术突破，形成一套完整的工程技术实践的探索。

精细化基础信息支撑对前端规划设计以及后端工程实施都不可或缺。它既包括信息采集，也包括与跟踪技术的耦合。智慧城市的发展应当与城市基础信息进行系统化的整合，一是城市物理空间信息，把多源全息数据融合在一起。二是人的信息，通过大数据、手机信令等进行采集与整合。上海近年提出一网统管，把城市中所有物理信息整合到一个系统中，信息系统包含要素越齐全，越利于科学决策。

在前述三大部分的基础上，应当逐步建立起长效的管理机制。

在技术之外，一方面需要加强宣传，搭建平台，便于更广泛的市民参与。另一方面同时，管理层要建立明确科学的标准化管理机制。除建立任务清单、明晰部门权责之外，更重要的是构建一套能够支撑这一套运行机制、管理体制的法律制度，即城市有机更新急需相关政策配套。目前城市建设管理机制有效适用于大规模快速开发，应跟随当下发展模式的转型进行转变，避免规范固化。

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最后，伍校长对城市有机更新提出了展望，应以习总书记“人民城市”为方向指引，尊重规律，更加科学、从容地开展城市有机更新。

总书记去年到上海提出人民城市的概念，指出了城市最终目的，指明了城市建设工作的方向：为人民谋幸福、让生活更美好，因此城市治理需要更用心、更精细、更科学，以绣花般功夫推进城市精细化管理。城市作为一个有机的生命体，其兴盛衰落不可避免，但城市与建筑的生命周期却远超过于人的生命周期。在这个我们自身终其一生很难看到的城市生命周期之内，怎么才能让城市更新活动更加符合规律？也许可以利用这个生命周期时间差来进行旧城改造，不必急躁，城市留给了城市规划建设者们与学界时间去不断加深理解。这是一个新观念，拿这个观念来鼓励我们，我们有可能把城市更新做得更好。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会