最高法裁判|| 建设用地规划许可与土地承包人之间无利害关系

裁判摘要：（2020）最高法行申105号： 被诉复议决定认为涉案规划许可不直接影响王翠香、杨文俊的合法权益，二人不是适格的行政复议申请人，因此，本案争议焦点为涉案规划许可是否对王翠香、杨文俊的合法权益产生影响，被诉复议决定是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。城乡规划主管部门作出的建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。因此，太原市城乡规划局作出涉案规划许可行为并不直接影响王翠香、杨文俊的合法权益，山西省住建厅作出的被诉复议决定驳回其复议申请并无不当。

（2018）晋行终35号：本案审查重点是王翠香、杨文俊与涉诉用地规划许可行为是否具有利害关系，即王翠香、杨文俊是否是适格的复议申请人。王翠香、杨文俊主张其与涉诉用地规划许可行为具有利害关系的主要理由有两点：一是其合法承包土地在涉诉规划用地许可证范围内，该许可行为对其合法权益产生重大影响；二是涉诉规划用地许可作出前，未根据《行政许可法》的相关规定组织听证，影响了其知情权、陈述权和申辩权。关于第一点理由，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款、第二款规定"在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证"、"建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。"也就是说，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门核发的，证明建设用地符合城乡规划要求的法律凭证，主要内容包括建设用地的位置、面积、允许建设的范围。获得建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件之一，并不直接产生建设用地划拨、出让、征用的法律效力，对用地范围内或周围土地权利人的合法权益不产生直接影响。故上诉人以建设用地规划许可证确认的用地范围包括其承包土地或与其承包土地相邻为由主张与该行政行为具有利害关系的理由不能成立。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申105号

案件基本情况

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王翠香。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨文俊。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省住房和城乡建设厅,住所地山西省太原市杏花岭区建设北路。

法定代表人:王立业,该厅厅长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省太原市城乡规划局,,住所地山西省太原市新建路。

法定代表人：邵社教,该局局长。

再审申请人王翠香、杨文俊因诉山西省住房和城乡建设厅（以下简称山西省住建厅）行政复议一案，不服山西省高级人民法院(2018)晋行终35号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

王翠香、杨文俊申请再审称：申请人在涉案地块拥有合法承包地，部分承包地在并规许字（2014）第0122号《建设用地规划许可证》（以下简称涉案规划许可）范围内，部分耕地与涉案规划许可批准的项目相邻。二审法院认定涉案规划许可不直接影响申请人的权利义务，申请人与涉案规划许可不具有利害关系，属于事实认定错误。山西省住建厅驳回申请人的复议申请错误。综上，请求撤销二审判决，指令二审法院再审或者发回重审。

本院认为

本院经审查认为，王翠香、杨文俊提起本案诉讼，请求撤销山西省住建厅作出的晋建复驳（2017）4号《驳回行政复议申请决定》（以下简称被诉复议决定）。本案不属于复议机关作共同被告的情形，山西省太原市城乡规划局不是本案适格被告，二审法院已经指正一审判决中存在的前述问题，本院予以认可。被诉复议决定认为涉案规划许可不直接影响王翠香、杨文俊的合法权益，二人不是适格的行政复议申请人，因此，本案争议焦点为涉案规划许可是否对王翠香、杨文俊的合法权益产生影响，被诉复议决定是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。城乡规划主管部门作出的建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。因此，太原市城乡规划局作出涉案规划许可行为并不直接影响王翠香、杨文俊的合法权益，山西省住建厅作出的被诉复议决定驳回其复议申请并无不当。

综上，王翠香、杨文俊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回王翠香、杨文俊的再审申请。

审判长　　李小梅

审判员　　聂振华

审判员　　袁晓磊

二〇二〇年八月三十一日

法官助理 章文英

书记员 刘会贞

山西省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）晋行终35号

案件基本情况

上诉人（原审原告）王翠香。

上诉人（原审原告）杨文俊。

二原告共同委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。

二原告共同委托代理人齐红跃。

被上诉人（原审被告）山西省住房和城乡建设厅。住所地：太原市杏花岭区建设北路**。

法定代表人王立业，该厅厅长。

委托代理人乔丽娜，该厅主任科员。

委托代理人郭宏伟，北京中伦文德太原律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）太原市城乡规划局。

法定代表人邵社教，该局局长。

负责人，王建廷，该局副局长。

委托代理人**，该局审批处副处长。

上诉人王翠香、杨文俊因诉被上诉人山西省住房和城乡建设厅（下称省住建厅）、太原市城乡规划局（下称市规划局）城市规划行政复议一案，不服山西省太原市中级人民法院（2017）晋01行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人王翠香、杨文俊的委托代理人齐红跃、宋娇，被上诉人省住建厅的委托代理人乔丽娜、郭宏伟，被上诉人市规划局的负责人王建廷及委托代理人**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审查明

一审查明，王翠香、杨文俊系太原市晋源区姚村镇姚村村民，在该村拥有合法的承包地，其中部分承包地被征收。为了核实征收行为的合法性，二人通过申请信息公开方式得知市规划局对其被征收土地作出并规许字（2014）第0122号《建设用地规划许可证》。王翠香、杨文俊认为该行政行为属于行政许可行为，市规划局没有按照《行政许可法》的规定履行相关程序，实体和程序均违法。遂向省住建厅申请行政复议，要求撤销该用地规划许可证，该厅认为建设用地规划许可证系确认项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，并不直接影响申请人的合法权益，故作出驳回行政复议申请的决定。王翠香、杨文俊不服该复议决定提起诉讼。

另查明，市规划局于2014年9月19日作出的并规许字（2014）第0122号《建设用地规划许可证》，在2015年3月19日市规划局作出（2015）第0019号《建设用地规划许可证》之前已被注销。

一审认为

一审认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《山西省城乡规划条例》第三十七条的规定，建设用地规划许可证是建设单位向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。本案市规划局依据控制性详细规划核定建设用地的位置和范围后，核发并规许字（2014）第0122号《建设用地规划许可证》，该许可证已被注销，省住建厅作出晋建复驳（2017）4号《驳回行政复议申请决定》结果并无不当。王翠香、杨文俊起诉的理由不足，其诉讼请求不予支持。判决：驳回王翠香、杨文俊的诉讼请求。

上诉理由及答辩情况

王翠香、杨文俊上诉称：一、原审认定上诉人与涉诉建设用地规划许可行为没有利害关系，属认定事实错误。首先，上诉人在涉案土地上拥有合法的承包地，并向一审法院提交了承包土地证件，被上诉人市规划局作出的建设用地规划许可证中确认的建设用地包括了上诉人的承包地，当然与上诉人有利害关系。其次，根据《行政许可法》的规定，行政机关对涉及他人合法权益的许可，在作出行政许可前应当告知利害关系人享有听证的权利。然市规划局在作出影响上诉人合法权益的许可前，未告知听证，未听取陈述、申辩，侵害了上诉人的合法权益，上诉人与该行政行为具有利害关系。再次，上诉人合法的承包土地部分被征收，部分未被征收，根据山西省高级人民法院针对环评批复作出的生效判决，上诉人作为相邻权人与涉诉许可行为具有利害关系。二、原审适用法律错误。涉诉用地规划许可并非仅仅是建设单位向土地管理部门申请征用、划拨土地前，城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，一审法院据此认定被诉行政复议决定正确，适用法律错误。综上，请求撤销原判发回重审，或依法改判撤销被诉复议决定并责令重新作出复议决定。

省住建厅答辩称，建设用地规划许可证是城乡规划行政主管部门确认建设项目符合城乡规划总体要求，并依据控制性详细规划核定建设用地位置和范围的法定凭证，该许可行为与土地权利人没有直接利害关系，答辩人据此作出驳回复议申请决定符合法律规定。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

市规划局的答辩意见同上。

本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，王翠香、杨文俊的诉讼请求是：撤销省住建厅作出的晋建复驳（2017）4号《驳回行政复议申请决定》，责令依法受理复议申请。

被诉复议决定主要内容为，涉案的用地规划许可不直接影响王翠香、杨文俊的合法权益，王翠香、杨文俊不是适格的复议申请人，复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的复议案件受理条件，故根据该条例第四十八条第一款第二项规定驳回王翠香、杨文俊的行政复议申请。由此可知，该复议决定仅仅从程序上对复议案件的受理条件作出认定，并不涉及行政行为合法性问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条的规定"行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外"，本案即属于该条规定的除外情形，不适用复议维持情形下共同被告的确定规则。也就是说，本案适格被告为省住建厅，市规划局不是本案适格被告，原判将市规划局列为共同被告显然不妥，本院对此予以指正。

本案审查重点是王翠香、杨文俊与涉诉用地规划许可行为是否具有利害关系，即王翠香、杨文俊是否是适格的复议申请人。王翠香、杨文俊主张其与涉诉用地规划许可行为具有利害关系的主要理由有两点：一是其合法承包土地在涉诉规划用地许可证范围内，该许可行为对其合法权益产生重大影响；二是涉诉规划用地许可作出前，未根据《行政许可法》的相关规定组织听证，影响了其知情权、陈述权和申辩权。关于第一点理由，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款、第二款规定"在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证"、"建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。"也就是说，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门核发的，证明建设用地符合城乡规划要求的法律凭证，主要内容包括建设用地的位置、面积、允许建设的范围。获得建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件之一，并不直接产生建设用地划拨、出让、征用的法律效力，对用地范围内或周围土地权利人的合法权益不产生直接影响。故上诉人以建设用地规划许可证确认的用地范围包括其承包土地或与其承包土地相邻为由主张与该行政行为具有利害关系的理由不能成立。关于第二点理由，《行政许可法》第四十六条、第四十七条的规定，"法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证"、"行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。"也就是说《行政许可法》规定的需要进行听证的情形有两种，一种是"法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项"，另一种是"行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项"。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条的规定，"省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况"以及《山西省城乡规划条例》第三条的规定，"市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府在作出直接关系他人利益的规划许可决定前，应当将拟许可的事项及内容在项目所在地的醒目位置予以公示；必要时采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。许可决定作出后，应当向社会公布"，编制城市总体规划时应当进行听证，而根据总体规划编制控制性详细规划和根据控制性详细规划编制用地规划，并未要求听证。只是在相关规划涉及他人重大利益时，行政机关才需要组织听证。至于何谓涉及公共利益或他人重大利益，法律并未明确界定。具体到本案，建设用地规划许可只是城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、建设范围的一种行为，一般而言，不直接影响当事人的权利义务，因此不属于涉及公共利益或他人重大利益必须举行听证的行为，故上诉人以被诉行政行为没有听证，影响其知情权、申辩权为由主张具有利害关系人资格的理由不能成立。

综上，原判认定事实基本清楚，适用法律正确，裁判结果适当。上诉人王翠香、杨文俊提出的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人王翠香、杨文俊负担。

本判决为终审判决。

审判长 魏佩芬

审判员 刘　群

审判员 魏晓俊

二○一八年三月十二日

书记员 李慧珍