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重磅!深创投被国务院督查组罕见批评,引导基金存量优化路在何方?

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  原标题:国务院督查组罕见批评和表扬地方政府引导基金,意味着什么?

  对同一个发达城市的两家政府引导基金,一家获得国务院通报表扬,一家获得国务院通报批评,这在中国政府引导基金的发展史上绝无仅有。

  LP智库认为:

  1、自从2019年9月深创投主动清理子基金,政府引导基金发展的风向标已经开始转向。对于存量政府引导基金暴露出来的问题已经进入清理、整顿和问责阶段。

  2、这次国务院罕见通报表扬和批评所传递的信号已经十分明显,各地政府引导基金绝不能忽视,尽快开展自查,绝不能存有侥幸心理,毕竟中国政府引导基金面临很多共性问题。

  3、有深创投这样的先例,各地政府引导基金未来的出资及对基金管理人的遴选将更加谨慎与严格。除了反投比例之外,对所参透子基金的投资进度、管理费支付等方面将更加关注,并会采取相应的应对措施、绩效考核机制和惩罚机制。

  4、客观来说,政府引导基金资金闲置问题,责任不能全怪引导基金管理人。这与体制、机制有关。这与政府财政出资方式,VC/PE行业属性高度关联。这次国务院督查组对政府资金闲置问题的追责,将会一定程度上打击政府引导基金从业人员的积极性,能动性和主动性。这也不利于在资本的寒冬,VC/PE机构管理人基金的募集,可谓雪上加霜。


  01 对引导基金通报表扬

  2020年10月,按照国务院第七次大督查的统一部署,14个国务院督查组分赴14个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团开展实地督查。督查发现,有关地区结合本地实际勇于担当、真抓实干,形成了一批具有代表性、典型性的经验做法。11月20日,国务院办公厅发布通报,对国务院第七次大督查发现的43项典型经验做法予以表扬。

  通报表扬第三十二项称:深圳设立国内规模最大的天使母基金,100%投资种子期、初创期企业孵化发展项目,加速科技成果转化效率。

  02对引导基金通报批评


  国务院督查组同时发现,有的地方还存在整改措施不严不实、整改简单化形式化、整改进度缓慢、整改质量不高等问题。11月26日,中国政府网国务院“互联网+督查”平台发布了《关于国务院第七次大督查发现部分地方和单位对审计查出问题整改不到位典型案例的通报》(以下简称《整改不到位典型案例通报》)。

  《整改不到位典型案例通报》第一项称:对审计查出的问题整改措施不严不实,甚至虚报整改情况。广东省广州市、深圳市对审计查出的基金闲置、不合理计收管理费等问题,未制定具体整改措施且未收回不合理收费。审计查出广州市、深圳市存在政府性投资基金闲置、基金公司未开展工作但计收管理费等问题。督查发现,广州市国资委和深圳市创新投资集团公司等单位在整改过程中,未制定基金监管的具体整改措施,未督促基金公司退回不合理计收的管理费。

  《整改不到位典型案例通报》称,各地区、各部门要引以为戒、举一反三,对照通报所列问题自查自纠。有关地方和单位要对督查发现的问题列出清单,限期整改,整改情况于2020年12月31日前集中报国办督查室。国办督查室将持续跟踪督办,对敷衍了事、虚假应付、整改仍不到位的予以曝光追责。

  03被通报表扬的深圳天使母基金

  被国务院督查组通报表扬的深圳天使母基金,全称是深圳市天使投资引导基金有限公司,成立于2018年3月,全部由财政出资,是深圳市人民政府投资发起设立的战略性、政策性基金;是深圳市对标国际一流,补齐创业投资短板,助力种子期、初创期企业发展的政策举措。

  根据深圳天使母基金负责人介绍,对比其他政府引导基金,深圳天使母基金有以下特点:一是资金规模大。深圳天使母基金目前规模100亿元,是国内规模最大的天使母基金;二是出资比例高。深圳天使母基金对单个子基金的出资比例设定为最高40%;三是让利幅度大。子基金满足一定条件的,深圳天使母基金将其投资于深圳地区项目所得全部收益让渡给子基金管理机构和其他出资人;四是创建全方位生态服务体系。打造深港澳天使投资人联盟、建设种子库、运营天使荟、研究完善有利于天使投资及初创期企业成长的系列政策措施,努力形成有利于优秀初创企业不断产生、持续成长的良好生态环境。

  截至2020年9月30日,深圳天使母基金已累计主动接洽创投机构约480家,决策子基金40余支,承诺出资额约50亿元,子基金规模累计约123亿元;天使子基金投决项目近200个,项目所处行业全部为新一代信息技术产业、生物医药产业、高端装备制造产业等战略性新兴产业和未来产业,成长阶段全部为天使阶段,实现了“投早、投小”的价值追求。

  04被通报批评的深创投

  被国务院督查组通报批评的深圳市创新投资集团公司(简称深创投),成立于1999年,由深圳市政府出资并引导社会资本出资设立,是一家以创业投资为核心的综合性投资集团。现注册资本100亿元,管理各类资金总规模约3999亿元。

  深创投目前管理基金包括:140只私募股权基金,13只股权投资母基金,17只专项基金(不动产基金、定增基金等)。

  截至2020年10月底,深创投投资企业数量、投资企业上市数量均居国内创投行业第一位:已投资项目1167个,累计投资金额约556亿元,其中176家投资企业分别在全球16个资本市场上市,329个项目已退出(含IPO)。

  2016年之前,深创投一直做直投。2016年深创投与深圳市财政委、深圳市引导基金投资有限公司在市财政委签署协议,深创投接受市财政委委托成为市政府引导母基金的管理人。

  2019年9月,深圳市引导基金投资有限公司、深创投发布《关于公示深圳市政府投资引导基金清理子基金及缩减规模子基金名单的通知》,清理25只子基金,基金总规模达645.526亿元;缩减12只子基金出资规模,收回子基金的承诺出资金额超140亿元。深圳市政府引导基金对已过会一年内未签署基金合伙协议、已签署基金合伙协议但一年内未完成工商登记或首期资金未实际到位、以及完成首期实际出资后一年内未开展投资业务的子基金进行清理。

  这次深创投被国务院督查组通报批评,可以说是2019年深创投清理子基金工作的后续与发酵。涉及的主要问题是深圳市存在政府性投资基金闲置、基金公司未开展工作但计收管理费等问题。

  2020年督查发现,深圳市创新投资集团在整改过程中,未制定基金监管的具体整改措施,未督促基金公司退回不合理计收的管理费。

  同一个发达城市的两家政府引导基金,一家获得国务院通报表扬,一家获得国务院通报批评,这在中国政府引导基金发展史上绝无仅有。

  LP智库认为:自从2019年9月深创投主动清理子基金,政府引导基金发展的风向标已经开始转向,对于存量政府引导基金暴露出来的问题已经进入清理、整顿和问责阶段。

  LP智库认为:这次国务院罕见通报表扬和批评所传递的信号已经十分明显,各地政府引导基金绝不能忽视,尽快开展自查,绝不能存有侥幸心理,毕竟中国政府引导基金面临很多共性问题。

  LP智库认为:有深创投这样的先例,各地政府引导基金未来的出资及对基金管理人的遴选将更加谨慎与严格。除了反投比例之外,对所参透子基金的投资进度、管理费支付等方面将更加关注,并会采取相应的应对措施、绩效考核机制和惩罚机制。

  LP智库认为:客观来说,政府引导基金资金闲置问题,责任不能全怪引导基金管理人。这与体制、机制有关。这与政府财政出资方式,VC/PE行业属性高度关联。这次国务院督查组对政府资金闲置问题的追责,将会一定程度上打击政府引导基金从业人员的积极性,能动性和主动性。这也不利于在资本的寒冬,VC/PE机构管理人基金的募集,可谓雪上加霜。

  05回顾“十三五”期间政府引导基金跨越式发展

  中国的各类政府引导基金在“十三五”(2016-2020)期间取得的成就是令人瞩目。

  从数量上、规模上、从业人员的数量上,政府引导基金都是位居世界第一位。政府引导基金层面规模达2万亿左右。政府引导基金在中国最重要的意义在于它是补充市场稀缺的非常重要的长期资本。通过资本市场可以清楚地发现,科创板企业背后其实至少有80%各类VC/PE机构的投资。这些VC/PE基金背后,至少有60%以上都是由各类包括国家级、省、市各级政府引导基金的参与。

  但随着各地遍地开花,政府引导基金发展面临的问题和挑战也越发突出。

  政府资金来源面临困境。利用银行杠杆的政府引导基金出资乏力,加之今年疫情的影响,很多地方政府的财政资金也非常紧张,政府引导基金的资金来源面临很大的不确定性。

  资金存在闲置现象。有的政府引导基金,账上虽然有钱,但是不好投,或投不出去。前文提到,很多资金的闲置和财政管理体制有关。一般财政希望一次性划拨。另一方面也体现了很多政府引导基金进行的同质化竞争,都在竞相和子基金合作,找到合适的能够完成反投比例的子基金投资标的也不容易。

  同股同权退出难。虽然有科创板的加持,部分缓解了退出的问题。但是,退出的压力越来越大,退出的期限往往超出引导基金所估计的时限,退出通道也非常有限。政府一直在推动设立PE二级市场的LP退出机制,目前还没有落地。

  政府引导基金缺乏对基金的绩效评价以及考核、激励和容错机制。缺少顶层设计,导致现在很多政府引导基金九龙治水,涉及到各个层面的沟通、协调、审定、监察等等,在工作上消费了大量的时间和精力。

  潜在的LP利益冲突进一步加剧。特别是在政府引导基金层面就放大的基金,引导基金里面还有其他的LP,政府的财政资金和其他的LP对利益诉求的不一致性,体现的愈发明显。这导致政府引导基金很难按照纯粹的引导基金的政策目标去投资。兼顾市场化获得收益的诉求,往往使引导基金的投资动作发生变形,跟政策目标发生一定的偏离。

  06展望“十四五”期间进入存量优化和高质量发展阶段

  2020年是承上启下的一年。也是政府引导基金砥砺前行,反思、总结与归纳的一年。随着暴露出来的问题及问题的解决,将指明十四五”期间政府引导基金的发展方向。

  LP智库认为,对于深圳天使母基金的通报表扬,就体现了中央对政府引导基金存在的价值本源的肯定,具有导向意义。政府引导基金的核心价值是要解决市场失灵的问题。一是要在市场失灵的地方发挥作用,不与民争利,而且还要让利于民,不以盈利为目的。这是政府引导基金应该发挥的价值和作用。

  “十四五”期间,应该回归政府引导基金的本源,走差异化的发展道路。一是更加明确政府引导基金的定位,不以盈利为目的,纯财政出资,不与社会资本产生利益上的冲突,保证完全实现政策目标。二是聚焦市场失灵的领域,不忘初心,钱要用在刀刃上,不一定要以规模论英雄,更要看质量。

  中国的国情比较复杂。有东部、中西部,各个地方发展的速度和质量不一样,市场失灵的表现也多元化。市场失灵既有共性又有个性,不同地域的政府引导基金要走差异化的发展道路。

  根据引导基金满足不同阶段的发展需求,制定差异化的发展战略。可以把政府引导基金主要分为两类,第一类:投资于早期,种子期、天使期,企业的初创期的创业投资引导基金,这个是属于弥补市场的长期失灵重要的工具。第二类:不同的区域在产业方面、项目方面,进行配置,能够提供在产业方面的招商引资,或者是满足产业发展需求的政府引导基金。

  中央层面政府引导基金更多投向中早期创投基金,没有反投的比例,更加灵活整合创业投资的资源。在经济发达地区,各类基金已经很多,重点要强调投早投小。像深圳搞天使基金,这是非常正确的方向,要加大对早期投资的投入。

  经济欠发达地区,可能要以项目基金和产业基金为主,同时,再结合一些新兴产业来少量布局创业投资基金。这样根据不同的区域,根据不同的发展阶段来配置不同的引导基金从而弥补市场的失灵。

  LP智库认为:“十四五”期间,政府引导基金在弥补市场短期失灵的基础上,重点要向弥补市场长期失灵的创业投资基金转型,满足未来创投行业高质量发展的新增长时代。

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