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更平衡稳健的新“中庸之道”:美国家安全决策机制或回归常态

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  43岁,这是美国当选总统拜登在11月23日提名的新任国家安全事务助理杰克·苏利文的年龄。美国国安会历史上,只有一位前国家安全事务助理在就任时比苏利文更年轻,那就是约翰·肯尼迪和林登·约翰逊时代的麦乔治·邦迪。邦迪在34岁时就当上了哈佛大学文理学院院长,不过等到以国家安全事务助理的身份进入政府时也已经42岁了,苏利文仅仅比他略逊一筹。

不过,在邦迪的时代,国家安全事务助理这一职务还未定型,也不拥有明确的内阁地位,还需要经过基辛格和布热津斯基等“政治明星”的不懈努力,才能成为当今美国位高权重、声势显赫的要津。以此而言,苏利文虽然未能在就任第一天就创造新的历史记录,但是能如此“少年得志”也说明其必有不寻常之处。

  杰克·苏利文。本文图片 澎湃影像

  “少年老成”的准国家安全事务助理

  
苏利文出生于明尼苏达州的一个中产阶级家庭。除了没有特别显赫的家世之外,其家庭是典型的美国精英的代表。苏利文家共兄弟五人,他们不是就读于耶鲁就是康奈尔。苏利文本人毕业于耶鲁法学院,之后又拿到了罗德奖学金,在牛津大学取得学位。毕业后,苏利文回到老家明尼苏达的一家律师事务所工作,随后成为明尼苏达州民主党联邦参议员埃米·克洛布彻的顾问。这位克洛布彻正是今年民主党总统大选初选的候选人之一,一直以来和民主党大佬希拉里·克林顿关系密切。

很快,苏利文就被克洛布彻推荐给了希拉里,并参加了希拉里在2008年与奥巴马的党内“大战”。结果,希拉里虽然最终翻船,但是仍凭借着强大的政治势力入主国务院,这也为苏利文打开了进入国家安全界的大门。

  苏利文与希拉里。

  苏利文一开始担任的是希拉里国务卿办公室的副主任,在这个职务上他表现出了自己超一流的水准,让很多同事自愧不如。第一,虽然苏利文当时才刚刚30出头,但是其表现出了相当程度的成熟稳重,擅长保密和协调,很快就被希拉里委以包括和伊朗在阿曼进行秘密谈判在内的重任。很多同事这样评价苏利文——他的心理年龄要比实际大至少十岁。第二,苏利文精力充沛,在希拉里担任国务卿任内,共陪其出访了112个国家,创造了国务院内难以打破的纪录。随后,苏利文在2011-2013年间转任国务院政研署主任,成为这一职务上最年轻的人选,接过了乔治·凯南、保罗·尼采等前辈的衣钵,这也让他的职务更具专业而非政治色彩。

  
这些个人特质和工作能力使得苏利文在希拉里离任之后仍然能够得到奥巴马和拜登这一组合的青睐,随即从雾谷(编注:代称美国国务院的绰号)移驻白宫,接替布林肯担任副总统国家安全事务助理。在新位置上,苏利文做出了更大的成绩,例如在2012促成加沙地区实现停火,但是最引人注目的还是在2015年推动了伊核协议的签署。而且,苏利文不仅在奥巴马政府内如鱼得水,还成功避免卷入当时就相当激烈的国内政治斗争。他非常注意让自己在政治上保持“超然”立场,甚至愿意与外部批评者接触。这使得一些批评伊核协定的人也对苏利文的能力赞誉有加。

  
2016年,苏利文在老上级希拉里的邀请下,再度加入其竞选团队,担任高级政策顾问。当时不少舆论认为,如果希拉里在当年赢得选举,他将是国家安全事务助理的第一人选。然而希拉里在总统大选中再次折戟,这也让苏利文在过去四年只能选择在高校或者智库工作,包括在母校耶鲁大学和达特茅斯学院授课,在新罕布什尔大学公共政策学院担任高级研究员。几个月前,苏利文还带头参与了卡内基国际和平基金会组织的一个项目,研究美国外交政策应该如何根据中产阶级的需求重构。

  
在新冠疫情暴发后,民主党候选人拜登赢下了2020年美国总统大选,这让包括苏利文在内的大批民主党建制派有了重入政府的机会。“少年老成”的苏利文一者与希拉里派渊源极深,再者与拜登颇为谙熟,三者也代表了奥巴马政府的传承。正是如此,美国各界对于拜登任命苏利文为下一届政府的国家安全事务助理毫不惊讶。

  
美国国家安全决策机制力求“回归常态”

在提名苏利文担任国家安全事务助理的同时,拜登还宣布了一系列国家安全团队的高级官员人选。安东尼·布林肯被提名为国务卿;亚历杭德罗·马约卡斯被提名为国土安全部部长;艾薇儿·海恩斯被提名国家情报总监;托马斯-格林菲尔德被提名美国常驻联合国大使;前国务卿约翰·克里被提名为总统气候变化大使。

  当地时间2020年11月24日,美国特拉华州威尔明顿,拜登携六大国安和外交提名人选亮相。

  到目前为止,拜登的国家安全团队中只有国防部长的提名尚未尘埃落定。在这一职务上,第一届奥巴马政府中负责政策事务的国防部副部长米歇尔·弗劳诺伊呼声最高,但是后者在离开政府后长期服务于国防咨询公司、拓展政府订单,这使得其任命遭到民主党左翼的反对。这一空缺也表明拜登此次组阁的重要原则就是要维护此次大选中“反特朗普联盟”内部的精妙平衡,尽可能地维持住自身团结,以应对执政后必然到来的强大外部政治压力。同时,这也是要从反面证明特朗普式的“内部竞争型团队”不是也不应该是美国安全决策机制的常态。

  
要做到这种团结,拜登不仅要在利益上平衡不同政治力量,还要尽可能地保证这些高级官员之间能够维持融洽的同事关系。从拜登这一批的任命来看,苏利文、布林肯、海恩斯和马约卡斯等人有一个显著的共同点,那就是他们都曾在奥巴马政府中担任过“D级别”(编注:即Deputy,常务副部长级)的职务。布林肯是常务副国务卿,海恩斯曾在奥巴马政府中担任过负责国家安全事务的副总统顾问和中央情报局副局长,马约卡斯曾担任过奥巴马政府的国土安全部常务副部长。不过,仅仅都在同一届政府工作过、担任过相同或者相似级别的职务,虽然有助于他们彼此熟悉,却并不能保证关系融洽,相反还有可能带入“积怨”。因此,组织团结的国家安全团队还需要更加精准的操作。

  
在他们当中,安东尼·布林肯为拜登工作多年,和拜登的关系极为密切,是拜登最重要的亲信之一,这次被提名担任地位尊崇、媒体曝光率极高的国务卿,也是酬答其多年来的劳苦功高。而在美国,国家安全团队的分裂往往会出现于国务卿和国家安全事务助理之间,因为两者在权力上存在明显重叠,国家安全事务助理常常会涉足外交政策领域,这通常会被国务卿视为“越权”。

  
从布林肯与苏利文两个人的特点和关系来看,他们不仅都为拜登工作过,而且在伊朗核问题等事务上有过不少合作,政策倾向与工作风格均较为相近。两人都是稳健的自由国际主义者,更多表现出“政策精英”而非“政党斗士”的色彩,而且在团队中也都是协调型角色。从私人关系上看,布林肯和苏利文的关系也不错,甚至被称为“亲密的朋友”。鉴于这两位要员在政策和性格上都较为匹配,拜登的国家安全团队有望在未来保持相当水平的团结一致,不至于让拜登在国内政治的搏杀中“后院起火”。

  
此外,要让美国的国家安全决策机制恢复常态,还需要重新发挥国家安全委员会作为决策中枢的作用。特朗普时代从弗林开始,国家安全事务助理像走马灯似的换了四任,其中弗林早早出局,麦克马斯特和博尔顿则与特朗普意见不同,最终不欢而散,最后一任奥布莱恩虽然靠着“谨言慎行”、甘当总统和国务卿的“跟班”而保住了职务,但是代价却是国家安全事务助理在安全决策中的地位显著下降。可以说,到了特朗普政府的末期,作为“帝国中枢”的国安会已经因为几度折腾而元气大伤,基本不再发挥固有的协调、监督和建言功能。

  
因此,要想重振国安会,苏利文光能做到“不专权”是不够的,而是要做到“有重权而不专权”,这意味着必须和总统之间有着坚定的相互信赖关系。就此而言,虽然说苏利文与拜登共事的时间与其为希拉里工作的时间相比要短一些,但拜登本人还是对苏利文做出了高度评价:“他拥有难得一遇的才智,他的经验和性格使他能够胜任世界上最艰苦的工作。”在大选期间,苏利文曾多次与拜登一同出行,还曾作为陪同人员与拜登一同乘坐横穿俄亥俄与宾夕法尼亚的火车。同时,他还为拜登的国内经济政策构想“Build Back Better”(更好地重建)做出了重要贡献。因此在提名公布前,美国媒体就普遍认为苏利文很有可能会在内政或外交领域获得重要职位。苏利文与拜登这些个人互动都将有助于他在国家安全事务助理的位置上重建国安会的荣耀,让美国国家安全决策机制尽快“恢复常态”。

  
平衡稳健的国家安全政策

  
特朗普政府在过去四年内一直在敲打美国对外政策中的很多基本框架。对于这种做法,在野的民主党和建制派一面在批评,一面也在吸收和反思。

  
这使得对于未来的外交政策,民主党内部也产生了两类观点:一种是延续奥巴马时代的战略,强调谨慎、修复盟友关系以及避免使用类似“新冷战”的修辞;另一种则强调过去四年里国际局势的剧烈变化,支持以更具对抗性的新路线来应对国际竞争对手。虽然拜登在最近的电视采访中否认了其政府的未来外交政策会遵循所谓“奥巴马第三任期”路线,但他似乎也没有在两种路线之间做出明确的选择。

  
从拜登在11月23日和24日公布的提名人选来看,他目前在外交和安全事务上呈现的是一种可进可退、相对务实的面貌。如果说有什么显著特点的话,那就是把遏制新冠肺炎疫情纳入了国家安全领域,需要让国安会在其中发挥作用。这也算是一边在大国关系上模棱两可避免不失分,一边用“新思维”来解决新问题以争取得分。

  
在奥巴马执政时期,苏利文虽然因为促成伊核协定而得到了一定关注,但他总是低调行事,很少接受媒体采访或是公开发表言论和文章,因此在外界看来其并没有明显的政策倾向。从其过去四年在野期间的言行来看,苏利文的政策视角总体上还是传统建制派的自由国际主义,他强烈反对特朗普政府的单边主义和孤立主义政策,反对退出巴黎协定以及减少对盟友承诺等,强调美国霸权的正当性和美国例外论。

  
去年,苏利文在《大西洋》杂志上1/2月刊上发表了题为“美国例外论的恢复”的文章,集中表达了他对美国外交战略的宏观构想。比如,他认为“美国拥有与众不同的特质,将这些特质应用于实际不仅可以增进国家利益,也可以使更广阔的共同利益得到提升”。他还认为美国外交政策的核心目标是“保护和保卫美国的生活方式”“与盟友合作抵抗侵犯、威权主义和恶性腐败的扩展”。

  
从强调美国例外论来看,他与拜登的想法不谋而合。这一论点自然有强调美国霸权和特权的一面,但是如果和特朗普将美国降为“普通国家”、动辄要求“对等待遇”相比,在外交上如果重拾美国特殊论也不是完全没有积极因素可言。但如果从强调反对所谓“窃盗性的威权统治”来看,这也可能为国际社会带来新的不稳定。不过无论如何,与现任国务卿蓬佩奥的张扬风格相比,苏利文的风格措辞还是较为内敛与温和。他也承认美国不应该过于自大,应当认识到过去的错误并不断改进。

  
值得注意的是,经过2016和2020年连续两次参加大选的洗礼,苏利文已经不仅仅是一位国家安全政策精英,而是形成了较为完善的内外政策主张,不少内容都超越了传统的安全和外交范畴。

  
苏利文近年来一直在关注美国外交政策对国内民众的影响,尤其是在意外交政策如何服务于国内中产阶级的利益。例如,他在希拉里败选后多次谈到跨太平洋伙伴协议(TPP)没有充分顾及民众利益。这也促使他积极参与了拜登的经济政策设计。在与经济相关的外交政策方面,苏利文有三点主要想法:一是通过扩大海外投资扩大海外影响力;二是通过产业政策改革提升美国的经济与技术优势,同时更好地应对气候变化;三是在强化对外投资、签订国际贸易协议时应更多考虑国内民众利益。苏利文还特别强调中美竞争不是美苏冷战的重演,美国应当重视自身与中国在经济和技术领域的竞争。

  
从这些观点来看,苏利文的政策立场也不是回归传统的建制派,而是一种更加平衡、更加稳健的新的“中庸之道”。

  
(肖河,中国社会科学院世界经济与政治研究所 副研究员;魏康桥,中国社会科学院外国语学院研究生)

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