关于《传染病防治法》的国外案例分析与国内文献讨论

摘要：《中华人民共和国传染病防治法》在1988年上海甲肝暴发事件后制订，经历2003年“非典”以及2009年H1N1“禽流感”疫情后两次修订，在我国抗击各类突发疫情的过程中发挥了重要作用。然而2019年末出现的新冠疫情还是暴露出我国对抗新发急性传染病疫情中的法制不完善之处，因此可充分借鉴国外相关法制案例和国内学者对相关法律修改的意见，对该法进一步完善。

《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）自2003、2013年两次修订以来，在实践中取得了良好的成效。面对新冠疫情的考验，如何修订《传染病防治法》使其更好地发挥作用，已成为学界和社会热议的话题。为了更好对《传染病防治法》的修改提供值得借鉴的参考案例与参考意见，笔者选取美、英、德、加、澳、日、新等国传染病防治法方面的立法案例，并综合整理国内与《传染病防治法》修改相关的文献讨论，在传染病分类、信息报告与公布制度、各部门权责对等、联防联控等方面对《传染病防治法》下一步修订工作提供一定参考。

1. 传染病分类与应对级别

《传染病防治法》第三条规定，“本法规定的传染病分为甲类、乙类和丙类”，也就是将具体的疾病划归为某一类别的传染病。国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，以及新型冠状病毒感染的肺炎，采取甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。然而在新冠疫情期间，针对《传染病防治法》的分类方式的合理性出现了一些质疑之声。

对照其他国家的分类方式，以日本为例。日本1999年4月重新制定《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律》（以下称《感染症法》）在针对疾病的分类方面根据感染症病原体的感染力、病症危重度、对人类的危险性将感染症分为5类。此外，某些未列入1至3类的已知感染症，可根据实际需要，以“指定感染症”的名义，参照1至3类感染症的处理措施加以预防控制（例如2020年日本将新型冠状病毒列为“指定感染症”）。

这种“列举+概括”的分类方式主要是依照传染病的感染力、危险性等特性进行分类。这种分类在面对传统的传染病时可以很好地运行，而在面对新发急性传染病时，依据疾病表现出的传染性与危害性直接认定其分类，可以避免在面对未知的新型传染病时法律上的空缺。

国内部分学者对于传染病的分类也进行了研究与讨论，总体而言认为现有的传染病分类方式应修改。一些代表性文献认为现有的传染病分类法规虽然有一定的合理性，但在面对突发的未知疫情时反应不够及时，需要在分类方式上做出改变。主要意见包括：针对疫情的反应应当快于对疫情的研究，单纯以列举的方式规定传染病类型不合理等。

例如赵鹏认为传染病划定的权力与程序存在问题。国家卫健委将新型传染病划分为法定传染病，这一举措具有补充法律的性质，因此属于实质性制定法律规范的活动，需要科学合理的程序，但《传染病防治法》在这方面规定的还不够明确。此外，对传染病进行鉴别分类的专家的遴选过程的合理性也需要制度的规范。同时，对于新发传染病致病性、传播性方面的合理推测需要等待证据或者研究结果才能进行科学上的确证。但是，行政的决策需要在有限的时间和证据面前做出抉择，不能等到证据才做决策，这一点需要系统性考虑。刘风景以及陈云良，陈煜鹏等学者也持有这样的观点，他们分别指出，《传染病防治法》第3条对传染病分类的规定不够合理、科学，采用列举而不是界定清楚甲乙丙三类传染病的实质内涵，是导致新冠肺炎疫情初期应对不够迅速的重要原因。当新传染病暴发、流行时，这种界定方式就会显得不合时宜，从而有可能延误疫情防控工作。

所以综上来看，当前《传染病防治法》的传染病分类方式有进一步改革的空间，国外相关法律的分类方式可以作为参考。

2. 信息报告与公布

《传染病防治法》第三章，包括第三十到第三十八条，为“疫情报告、通报和公布”，主要规定了疫情的报告、通报和向社会公布的制度。在本次新冠疫情中这一部分产生了一系列的讨论。与此作对比，在疫情信息的报告与公布方面，德国2001年1月1日起实施的《传染病防治法》（简称：IfSG）规定，设立在柏林的罗伯特科赫传染病研究所负责全国的传染病疫情监测、报告及重大传染病应急事件处理和研究工作，具体职责为：（1）查找传染源，扑灭疫情；（2）登记、汇总和管理传染病信息，并向全国公布有关疫情和措施；（3）全国预防接种专业咨询和效果评价；（4）卫生发展动态研究；（5）生化武器防治研究；（6）组织应急演练等。

同时，虽然各州、市（县）均未设立专职传染病防治机构，如发生疫情由罗伯特科赫研究所派员直接处理。法律中所提及的病原体、怀疑感染个案、感染必须以实名或匿名的形式在相关卫生部门进行登记、通报。肉毒杆菌中毒、霍乱、白喉等疾病，以及腺病毒，布鲁氏菌等病原体均需以实名登记；而梅毒螺旋体等病原体则可以匿名的方式登记。

在日本的《感染症法》中也有类似规定，还强调了传染病与动物传染病的信息报告。该法规定兽医师有义务向保健所长及都道府县长官报告经动物感染的感染症，报告内容还包括患病动物的饲养者。都道府县长官接到报告后，要向厚生劳动大臣报告疫情，以便对于动物的进出口采取严厉的检疫和管理措施。

国内针对疫情信息报告与公布的学术讨论中，关注点主要集中于信息报告的及时、信息公布的及时与公开。主要意见包括：应建立中央政府与地方政府的双向保障机制，以便下级向上能及时报告、上级决定能够及时执行；应加强对新发传染病的检测，保障能够及时预警；应明确报告主体，明确相关责任，避免出现因权责不明而导致的报告不及时；奖励奖惩机制，奖励及时上报信息者，宽容错报误报者；地方政府的预警权限存在着法律冲突，应解决《传染病防治法》与《突发事件应对法》不一致的问题。

例如周贤日认为，应建立双向保障机制，避免下级报告上级决定机制的迟缓或者疏漏。在保留下级向上级报告决定机制的同时，明确规定地方政府在突发公共卫生事件发生后直接采取防控决定的权力，同时规定中央人民政府有权直接决定任何一个行政区域部分或者全部为疫区的权力。王锡锌认为当前《传染病防治法》关于疫情公布只有一个条文的原则性规定，核心内容是规定了公布主体，对于信息公布的程序要求、规则、责任等未做任何规定。而在地方政府的权责层面，刘民钢指出，新冠肺炎疫情发生后，根据《传染病防治法》武汉政府没有预警发布权，预警发布权集中在省级及其以上单位，但根据《突发事件应对法》，武汉政府只需要报同级人大备案就可以发布预警，所以《传染病防治法》与《突发事件应对法》存在不一致。

综上，在信息报告与公布制度上，《传染病防治法》有进一步协调完善的提升空间，应完善制度机制，从而保证传染病疫情发生时的报告与公布路径通畅。

3. 权责对等

《传染病防治法》各章都对各级政府部门与疫情相关的权责做出了一些规定，尤其是在第八章“法律责任”部分更是强化了对责任的追究。在新冠疫情中，中国的疾控中心面临着权小责大的问题，关于相关机构的权责对等的问题也是国内学界重点讨论的对象。与此作对比，美国《公共卫生服务法》规定，美国疾病控制与预防中心（CDC）有一定的行政权力，可发出联邦隔离或检疫命令，对于违抗隔离或检疫命令的，应受到1000美元以下的罚款，或一年以下的监禁，或两者并罚。美国CDC还与农业部门互派协调员参与对方的应对工作，确保了美国卫生部门和农业部门合作顺利并且有效。

针对中国相关机构的权责不对等的问题，国内文献主要集中于疾控预防机构权责严重不匹配，应给予其更多权限。

张明军，赵友华指出，《传染病防治法》对疾病预防控制机构的权责规定不对等。疫情信息传输，体制系统要做到疏通内部信息传输渠道，依法及时发布疫情讯息。《传染病防治法》和《突发事件应对法》对其在传染病预测监控、疫情报告和专业指导等诸多方面赋予了多重职责，但缺乏强制执法权、疫情公布权限等权限，权责不匹配。因此，第一，应提升疾控预防机构在重大突发疫情防控体系中的地位，赋予疾控中心更多的权能。第二，建立强制地方政府疫情信息发布和应急防控制度。第三，强化对组织内部疫情信息传输失责机构和人员的问责力度。

总的来说，如何提升疾控部门在应对突发疫情时的执行权限，是目前讨论比较多的问题，也是《传染病防治法》下一步修订中应当予以法律保障的重点之一。

4. 联防联控

在《传染病防治法》第四章“疫情控制”中，对各级政府及不同部门间的配合做出了一系列的规定。面对新冠疫情时，我国的联防联控取得了显著的效果。作为我国面对疫情时的优势之一，联防联控值得在《传染病防治法》予以强调。同时，参考国外案例和国内文献，平战结合作为应对突发风险的重要机制也应予以重视。

作为一个仅有五百多万人口的岛国，新加坡没有设立独立的突发公共卫生事件应对系统。所以新加坡的防疫工作以灵活的行政措施为主，以应急法律作为行政依据，应对疫情发展带来的不确定性。新加坡1986年就颁布《民防法》（CDA），该法案为宣布紧急状态以及动员和部署准备就绪的国家救援人员提供法律依据。此后于1977 年颁布了《传染病法》（IDA），作为新加坡应对突发公共卫生事件的第一部法律，由卫生部和国家环境局共同执行。《传染病法》不仅规定了特定传染病的通报要求，而且为传染病患者的医疗检查、治疗以及流行病学调查提供了有力的法律保障。《民防法》和《传染病法》为新加坡在迅速应对传染病疫情方面发挥了重要作用。

有了法律支撑，在具体执行上，新加坡抗击SARS疫情期间的组织结构分为部际委员会（IMC）、核心执行小组（CEG）和部际行动委员会（IMOC）三级。部际委员会（IMC）由九名内阁成员组成，由民政事务总署署长担任主席，主要履行制订防治SARS的策略计划、批准主要决定、实施应对SARS的措施、机构间协调、监督其他各部及其附属机构的活动的职能；核心执行小组（CEG）由卫生部、国防部（MoD）和外交部（MFA）组成，负责调配国内外人力、物资、信息资源应对疫情；部际行动委员会（IMOC）负责执行部际委员会（IMC）发布的防控措施并联系卫生部与所有卫生保健机构。

2009年甲型H1N1流感暴发期间，新加坡又成立了国内流感危机部长委员会（HCMC-FLU），各部委和机构还成立了危机管理工作组（CMGS），处理危机期间的所有医疗问题，提供应急医疗服务，制定疾病暴发反应系统（DORS）以应对医疗危机，为相关机构提供政策指导和建议。

新加坡的联防联控具有一定的典型性。在国内的文献中对于这方面也有相当关注。例如张明军，赵友华认为《突发事件应对法》对社会主体在疫情防治中的协作参与予以了行动资格的原则性肯定，但对社会力量参与疫情防治的各项权利、义务责任、任务类型和条件限制等方面的内容却无明确规定。这不仅不利于社会主体的权益保障，而且对政社之间的优势互补和职责对接缺乏法制意义上的指导性。所以，应当在立法上加以完善，加强社会力量的建设，并将联防联控正式纳入《传染病防治法》之中。

总言之，所谓“联防联控”，既有专业机构的平战结合，也包含多个部门在应对突发事件时进行联防联控的法制保障。对这两方面的重视是进一步加强《传染病防治法》在联防联控方面功能的重要因素。

5. 结语

综合以上，《传染病防治法》在传染病的分类及应对级别、信息报告与公布、权责对等、联防联控等方面的规定可以在当前的基础上做更进一步的修订，以更好地落实习近平总书记关于建设公共卫生体系“四梁八柱”的指示，构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，为维护人民健康提供有力保障。

参考文献：略

作者：葛海涛1、黄冰冰2

1 中国科协创新战略研究院环境所

2 中国人民大学

本文转载自微信公众号科学家，原载于《今日科苑》2020年第8期