编者按：相较于在经营区域重叠，产生法律冲突诉诸法院，燃气企业在签订《燃气特许经权协议》时，对经营区域范围条款采取更加审慎的态度更为重要。
一、本案当事人
1、上诉人（一审第三人）：宫金公司
2、被上诉人（一审原告）：火木公司
3、一审被告：固水市管理局
二、案件事实
固水市工业园区于2006年设立。2010年12月，固水市人民政府批复了工业园区的范围、定位等（322号文）。
2012年3月，固水市固水县公用事业局与原告火木公司签订了《天然气特许经营协议》，约定其特许经营权行使地域为“固水县现辖第一乡、第二乡、第三乡三个乡镇”.
2012年8月，固水市公用事业局与第三人宫金公司签订了《特许经营权协议》。约定管道燃气经营区域为“固水市规划区（包括固水市高新技术开发区、固水市工业园区等以及下属的各乡镇），并随所在区域的扩大而扩大”。
2012年9月，固水市公用事业局为原告火木公司颁发了《燃气经营许可证》。
2013年6月，固水市人民政府下发工业园区代管部分村庄的移交工作方案（36号文），将固水县第二乡、第三乡移交给工业园区代管，要求在同年7月之前完成。
2015年8月，固水市公用事业局与宫金公司签订了《补充协议》，约定特许经营区域范围包括了固水县第二乡、第三乡。同年九月，固水市公用事业局根据《补充协议》给宫金公司颁发了《燃气经营许可证》。
2015年12月，固水市公用事业局与其他单位组建为固水市城市管理局。
火木公司不服，提起行政诉讼，要求确认固水市公共事业局与宫金公司签订的《补充协议》无效。
一审法院判决，确认《补充协议》中关于重叠区域条款的约定无效，并责令被告城市管理局采取补救措施。
后宫金公司提起上诉。
三、二审法院观点
《补充协议》约定的固水工业园区特许经营区域范围四至虽是依据322号文，但本案中所涉及的第二乡、第三乡的行政管辖权在2010年并未移交给固水县工业园区，固水县人民政府仍具有行政管辖权，直到2013年36号文后行政管辖权才移交给固水市工业园区代管。因此2012年固水县公用事业局与火木公司签订《天然气特许经营权协议》时，约定第二乡、第三乡在经营区域内，并通过固水市公共事业局为火木公司颁发经营许可证，说明火木公司特许经营权区域包括案涉重叠区域。
因此在之后签订的《补充协议》约定的特许经营区域范围与火木公司签订的《天然气特许经营协议》经营区域范围部分重叠，该重叠部分属于重复许可，属于重大且明显违法，应确认无效。且在签订《补充协议》是未及时告知火木公司并听取其意见，违反了正当程序原则，属于重大程序违法。
四、裁判结果
二审法院判决驳回上诉，维持原判。
五、律师解析
从一贯的案件审判结果来看，基于特许经营协议中对特许经营权独占性、排他性的认定，法院对于特许经营权经营区域的态度是明确的：严禁重叠。如果在之后的政府行政行为涉及了重复授权，法院会直接认定违法无效而撤销。
相比于一般经营区域重叠的案件，本案的特殊之处在于关于经营区域的约定随着具体行政区划变化。以本案为例，第三人宫金公司的《特许经营权协议》中约定经营区域为“市规划区，随着所在区域扩大而扩大”。在之后，该规划区的行政管辖范围也确实扩充了。但增加的行政管辖范围内有之前已经设立的原告的特许经营权。也就是说，合同约定的扩大范围其实有一个隐含的前提，即扩大的区域要排除他人已经设立的特许经营权。
当然，这是否说当特许经营权经营范围出现重叠，后设立的特许经营权一定会被认定违法并撤销？也不是这样的。
在我们对燃气行业案例收集、研究过程中，经常发现此类情形：法院认为在后取得的特许经营权的燃气公司在签订协议后，已经在部分区域完成管道铺设，进行燃气经营，若撤销该协议，会造成社会公正利益损失，不同程度影响居民用气安全，因此确认违法，但不撤销，由政府依法采取补救措施。不过，虽然法院没有撤销在后的特许经营权协议，但政府采取补救措施仍然存在使企业特许经营权落空的可能性，且政府采取何种补救措施，也存在不确定性。
上述以判决确认被诉行政行为违法，但基于公共利益的考虑而判决驳回原告诉讼请求的判决方式，即情况判决，依据的法律规定是《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，“人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”。
综上，该案提示燃气企业，在签订特许经营权协议时，对经营范围条款的约定应当做好调研工作，不然即使合同中约定了“同一区域内将不再授予其他企业管道燃气特许经营权”这样的条款，当与事前存在的特许经营权发生冲突时，企业仍然处于不利的地位。燃气企业在签订特许经营权协议时，寻找专业律师对合同条款与权利背景进行调研、审核、提出意见是很有必要的。相较于冲突发生后的法律救济，事前的法律风险预防同样重要，燃气企业需要重视。
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