研究｜新土地管理法下，“成片开发”土地征收标准的思考

编者注：2020年1月1日开始施行的新《土地管理法》规定，为了公共利益的需要，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”可以依法征收土地。同时明确，“成片开发”应当符合“国务院自然资源主管部门规定的标准”，而这一“标准”的设定已成为公众普遍热议的话题。

一、“成片开发”的内涵

结合新的《土地管理法》所显示的法律语境，“成片开发”是指政府依据相关规划、主要基于公共用途、对土地进行征收和非营利性规模化开发的土地开发形式，是按照规划对大面积连片土地的综合开发建设，包括两个层面的含义。

一是对大型连片土地进行统一的基础设施建设，即建设道路交通、供排水、供热、供气、供电、通信等基础设施及进行场地平整；二是在连片区域基础设施建设的基础上，通过统一规划、土地供应等方式，组织项目开发建设，如厂房、住宅、办公楼，以及学校、绿地、公园等公共服务设施配套建设。土地成片开发常见的形式包括城市发展、农村发展、产业发展等。

“成片开发”土地征收是政府强制性剥夺地块土地的所有权或使用权，并给予公平合理的补偿。对成片开发的用地可以实行征收，究其原因，主要是“成片开发”具有一定的公共性特征。同时，实施土地征收，实际上就是通过征收实现土地开发权和土地增值回归社会公众，从而达到促进社会公平的目的。

二、关于“成片开发”标准界定的讨论

为落实《土地管理法》的规定，围绕如何制定土地征收“成片开发”标准，自然资源部先后两轮征求40余位专家和数百个地方政府的意见，对土地征收“成片开发”涉及的有关问题进行研究，但在一些重大问题上仍存在分歧。新《土地管理法》将成片开发作为土地征收情形之一，法律实施中的核心问题在于成片开发征收所创造的公共利益应在多大程度上合理化。

关于如何确定“成片开发”的标准上，体现了两种不同的观点：一是严格限制公益性范围，效率服从公平；二是考虑征地和城市建设的必要效率，不宜太严格，不宜与之前的征地制度有太大的区别，通常是在面积上受到限制的。第一种观点认为，过于强调公益性，可能导致征地和城市建设难以进行；第二种观点过于宽松，与前一批用地几乎没有区别，无法反映征地制度改革和缩小征地范围进展情况。

三、合理界定土地成片开发认定标准的建议

1. 确定土地成片开发的最低规模与公益性用地占比

确定一个土地成片开发的最小规模标准，把一次性连续开发的土地面积达到最低规模标准的，认定为成片开发，统一征收后统一组织开发建设。根据《土地管理法》，征收永久性基本农田、永久性基本农田以外的耕地超过35公顷以及其他超过70公顷的土地，由国务院批准。超过此标准征收土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。考虑到这一征地审批规定，成片开发的最低规模标准可确定在35公顷以下。

土地面积未达到成片开发的最低规模标准的，根据建设规划，公益性建设项目用地达到一定比例的，也可以视为成片开发。对配套设施用地、公共绿地、城市道路用地等公益性用地比例较高的一次性连片用地，确定为成片开发，统一征地后统一组织公共投资与开发建设。

2. 确定土地成片开发的综合性和复杂性特点

一次性连片开发的土地面积达不到规模标准，但是，根据开发规划，一次性连片开发用地的规划用途多种多样，涉及多个权属主体或收益主体，市场准入价格与规划确定的各类土地的土地增值收益水平差距过大，土地取得、开发、供应过程中通过收取土地增值收益调节金难以平衡好各权属主体或收益主体之间的土地增值收益分配关系的；或者一次性连片开发前实施腾退补偿的前期投入资金数额特别大，或者统一组织需要大规模的安置，也可以认定为土地成片开发。

总结

“成片开发”土地征收标准之所以存在争议，在于对其公益目的的质疑。如何确保土地征收“成片开发”标准的科学性和可操作性，是当前一个亟待解决的重要难题。“成片开发”的明确界定，既要充分考虑保护农民土地权益和国家粮食安全的目标和要求，也要充分考虑保持经济高质量发展、由小康向富裕迈进的目标和要求。相信通过不断的实践探索，对于“成片开发”的认知越来越统一，土地征收“成片开发”标准将更加科学、更加具有可操作性！