南方观察丨中山产业“组团式发展”要跨越的是什么？

在“直筒子市”中山，“组团发展”思路由来已久。但由于涉及到行政区划的改革，这项改革推进得并不快。现在，有迹象表明，“组团式发展”正在向产业领域深度延伸。

10月20日，中山市委十四届九次全会审议通过了《中山市重大产业平台划定实施方案》（下称《方案》）。根据《方案》，中山将通过全市“一盘棋”和跨镇跨街统筹，突破现有行政区划，重新划定7个重大产业平台。引导项目、资金、土地要素向重大产业平台集中，发挥产业平台规模经济效应，是中山一直以来破解“镇镇冒烟”、分散发展的目标。这一次，产业“组团式”变革，将带领中山产城空间走向何方？

截至今年上半年，中山市拥有18个省级科技专业镇，23大产业集群。其中千亿级产业集群有3个、百亿级产业集群12个，国家级产业基地38个。

曾经以“一镇一品”为傲的中山，至今仍是专业镇比例全省最高的城市。这样的产业格局的形成，可以追溯到40年前。

1978年底，中山仍是一个典型的南方农业县。全县仅有500多间工厂，这些支农型小企业多以制糖、生产化肥、小农机等为主业。随着改革开放在中国南粤大地拉开序幕，由港澳商人带来的“三来一补”业务，迅速涌进这座南方小城，几年间，“三来一补”企业已在这里遍地开花。

对外开放带来的资金、设备、技术等生产要素，不仅让当地的国有企业、集体企业迅速焕发荣光，还孕育了诸多崭新的外资企业，这些企业共同成为后来专业镇经济的新生力量。

1979年，沙溪旅港乡亲杨玉维等人通过引进电动制衣车和设备，开办申明亭制衣综合工艺厂，沙溪服饰产业的发展由此开始；1983年，以裕华灯饰厂为代表的古镇灯饰企业开始走向全国；1987年，东升镇创办了星光制锁厂，两年内就被列为国务院指定产品出口基地。

中山制造业发展打下第一根桩时，也开始在地域分布上逐渐呈现出特有的产业集聚效应。

到上世纪80年代中期，中山各个镇区已经逐步形成了有重点的连片性加工出口区，形成了相对集中的生产网点：五金等行业分布在小榄；服装、家具产业在沙溪和大涌初具雏形；灯饰等行业开始在古镇快速发展……

“市直管镇”，造就了中山“扁平化”的行政架构。因为缺少县一级的行政机关，市级可以更加高效地将事权下放到镇区。这为镇域经济快速发展奠定了制度性的基础，具有地域集聚特色、各具活力的专业镇经济，开始在中山逐步成形。在此后相当长的时间里，专业镇成为中山经济发展的最大亮点。

但是随着权力下放，镇域经济不断做强，也为镇区各自为政筑起了难以破除的行政藩篱。

在产业协同发展方面，这一弊病更加突出。由于产业资源的市场流动性，中山很多相邻镇区存在产业同构的情况，“多镇一品”“多镇同品”的情况较为普遍。在事权下放改革进入更深层次时，各镇作为本质上相对独立的行政区，行政职权不断强化，市级统筹能力则相对减弱，无法形成一个有效地区域协调机制的调控，各镇之间产业联系不紧密，产业发展方式低效雷同，彼此之间恶性竞争增多，导致了土地资源粗放利用、环境的污染加剧、基础设施重复建设等一系列问题。

站在今天来看，专业镇经济曾是一块带动中山平地起跳的“跳板”，如今也成为一块限制发展水平的“短板”。

实际上，中山也早已意识到专业镇经济的弊端。

在传统专业镇经济格局下，各镇产业特色确立定型，以镇为中心的城镇化快速推进，这就导致中山无论在产业格局还是在城市空间布局上，进入了“摊大饼”模式：每个镇区都有自己的支柱产业，但大部分无法扛起支撑全市产业经济发展的大旗；每个镇区都像一个小城市，又无法支撑镇域综合公共服务，同时还削弱了中心城市的辐射能力。

“以传统专业镇为主的发展模式难以为继，专业镇竞争力下降，传统产业增速放缓；以土地扩张为主的发展模式难以为继，土地使用粗放、低效开发比较突出；以镇区为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继，对高端要素的吸引力和承载力不足；以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继，城镇建设‘摊小饼’、资源利用碎片化有待克服，转变发展模式迫在眉睫。”

2016年末，时任中山市委书记陈如桂指出了中山面临的“四个难以为继”。

如何破解中山在产业发展、发展空间、行政架构、城镇规划四个方面的“难以为继”？2017年4月，中山市召开全市推进组团式发展动员会，正式启动实施“组团式发展”战略。根据会上下发的《中共中山市委 中山市人民政府关于实施组团式发展战略的意见》，中山25镇区被分成中心组团、东部组团、东北部组团、西北部组团和南部组团共五大组团。

这是中山专业镇“各自美丽”之后，等来的一场“分久的合”。

改革的目标很明确，就是为了打破专业镇经济格局下“各自为镇”的镇域壁垒。但是，中山并没有采取直接调整行政区划的刚性改革，而是选择在原有市镇行政架构不变的情况下，建立“组团”的柔性机制，以此规避实施行政区划改革的风险和阻力。根据规划，五大组团分别成立管委会和管理中心，通过设置组团管理机构来跨镇区统筹。

中山大学政治与公共事务管理学院教授张紧跟认为，基于中山城市化的发展趋势实施“组团式发展”战略，目的就是实现发展规划、产业平台、重大基础设施、公共服务配套、城市环境提升等方面的统筹发展，适应经济转型升级和城市化发展的需要，从当初的“镇街分散发展模式”转向“市域整合发展模式”。

中山实施“组团式发展”战略，是通过对镇域空间进行关联性重组，实现市域整体统筹力回收。从本质上来说，组团是镇街“抱团”后形成的经济区，而不是通过撤并形成的行政区。

那么问题来了。各组团经济区成立后，依然需要回答：通过什么具体的方式，才能绕过行政藩篱，完成产业经济发展资源的重新整合和分配？

显然，建立组团，只是完成了镇街“抱团发展”的架构性设计，要真正实现发展规划、产业平台、重大基础设施、公共服务配套、城市环境提升等方面的统筹发展，还必须配套一系列与组团架构相适应的“组团玩法”。

在启动实施“组团式发展”战略3年多之后，中山打出了又一张新牌。

10月20日，中山市委十四届九次全体审议通过了《中山市重大产业平台划定实施方案》。根据该方案，中山市将通过全市“一盘棋”和跨镇跨街统筹，划定若干个万亩产业平台，推动产业升级、空间提质和产城融合。2021年开始，中山将集中力量开展“重大平台建设三年行动”，加快推进火炬开发区、翠亨新区、岐江新城三个核心平台开发建设，推进四个万亩级产业平台前期工作，努力建设粤港澳大湾区世界级城市群重大平台的样板。

跨镇街打造市级重大产业平台，说白了，就是中山在“镇区组团”的架构下推出的“产业组团”新玩法。跨越镇街行政区的分界线，打造市级产业平台，实现对全市产业发展的重新规划布局和产业资源要素的统筹利用，这是中山实施“组团式发展”战略的重要目标和具体行动。

以中山西北部镇区为例，小榄、古镇、东升、横栏等镇经过多年发展，已经形成了较为成熟的灯饰、锁具、五金等产业链条，具备发展智能家居等产业的基础，但是至今尚未有跨区域的市级产业发展平台能够统筹这些镇区协同发力，共同谋划新的产业图景。

如果能打造跨镇街的市级产业发展平台，不仅可以推动镇村低效工业园区改造，撬动城市更新，还可更好地引导分散在各镇区的产业资源重新集聚，腾出更多的发展空间，统筹引导打造了全新的高端产业形态。

在张紧跟看来，由市级统筹跨镇街进行土地开发，打造跨镇域的实体化的重点产业平台，最直接的效果就是让原有的镇街行政界限变得模糊，这成为推动“组团式发展”战略落地的具体抓手，证明中山在实施“组团式发展”战略方面有了更坚定的认识和更清晰的思路。

从应对城市竞争的维度来看，中山实施“产业组团”的改革举措也势在必行。

在粤港澳大湾区建设加速推进的当下，城市之间的发展竞争关系日益激烈。张紧跟认为，要适应城市化转型升级发展需要和日益激烈的区域竞争，中山这样的组团化城市必须重新盘整松散的资源、重组市域空间，从分散式城镇化发展形态走向集聚式发展，凝心聚力地打造出一个强有力的中心城区，从而提升整个城市凝聚力与品质感。

无论是镇区组团，还是产业组团，都是中山做强市级统筹力的有益尝试。创新组团化的发展思维，打造产业发展实体平台，破除镇街之间的“玻璃幕墙”，谋划产业聚变，这是奔向高质量发展的务实一步。

【采写】南方日报记者 何伟楠

【图片】南方日报摄影 叶志文

【策划】龚晶

【作者】 何伟楠；叶志文

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