李昊洋：宅基地和集体经济组织如何改革？

文/李昊洋（高屋首席研究员）

陈锡文主任在《我国农村土地制度改革的重点与路径》一文中，指出：“在深化农村改革中需要破解四大难题：第一个是征地制度改革，实际涉及的问题是允许在城镇中有两种所有制的土地，还是形成农地转市地后增值收益的合理分配机制，或是两者兼有？ 第二个是对农村的建设用地，特别是宅基地，到底是坚持“自有自用”的原则，还是允许农村集体组织以外的成员在农村可以拥有宅基地和房产？ 第三个是对农户来说，农地、农房（包括农房合法占用的宅基地）都不是拥有完整产权的财产，因此允许对农地、农房进行抵押，那么到底抵押的是什么权能？　第四个是农民占有的集体经济资产股权能不能抵押、担保？农民目前对此的态度到底是理性还是保守？允许抵押、担保后到底对农村集体经济组织会产生什么影响？”

如果对这四个问题做一下归纳和总结的话，这四个问题实质上就是征地制度如何改革的问题；宅基地制度如何改革的问题；农地承包经营体制如何改革的问题，和集体经济组织如何改革的问题。这四个问题正好是中国“三农”改革最重要的四大课题！也就是说，“三农”改革搞了三十多年，截止目前，最重要课题一个也没解决！笔者这里就谈谈宅基地如何改革和集体经济组织如何改革问题。

关于宅基地改革，我的建议是：实施中国宅基地改革版的“旋转门计划”，该计划具体可分为三个步骤：

第一步、先将宅基地变更为乡村独立地产

什么是乡村独立地产呢？这算是我“发明”的一个新词汇，所谓独立地产，是指居民一户单独拥有一块住宅建设用地的土地使用权和房屋产权的一种商品性住宅，即现有宅基地地面上下完整的房屋产权＋一定使用期限的宅基地建设用地使用权。将宅基地变更为乡村独立地产后，独立地产同城市商品住宅享有同等权益。这样做主要有以下几个方面的考量：

第一、给予农民完整的住宅财产权。鉴于当年城市的“福利分房”变更为商品住宅这一成功改革经验，将农村的“福利住房”也变更为像城市商品住宅一样的房屋产权，既给予了农民完整的住宅财产权，也不影响集体土地的所有权关系，符合改革发展要求。

第二、取消农村的宅基地制度。宅基地从设立到现在，至少已经历时六十多年，几乎所有农户户均至少拥有一套。也就是说，至少到目前为止，国家已经解决了现有农村九亿农民在农村的住房问题。但与此同时，由于宅基地产权制度不健全、审批不规范、建设没规划、退出机制难以建立等因素，已经不适合继续存在下去，取消宅基地制度正当其时。至于未来的农民的住房保障问题，我想需要保障的、个别地区的、个别农民，国家会建立以提供保障性住房等新保障机制来解决。

第三、彻底解决城中村问题 。宅基地变更为独立地产，其征地拆迁制度随之改变。由于宅基地是国家给予农民的一项基本居住权，所以一直以来许多城市的城中村，由于农民拆迁要求按照房屋建筑面积进行商品住宅补偿，地方政府毫无办法，宅基地变更为独立地产后，根据新独立地产管理制度，国家有权统一按照土地使用权市场价值＋房屋建筑成本×折旧率进行规划征收。这将彻底解决城中村问题。

第二步、允许变更后的独立住宅自由交易，但没有建设权

允许独立住宅自由交易，主要是因为：一、增加农民的财产性收入 只有允许独立住宅自由交易，才能增加农民的财产性收入。农民只有把宅基地买上好价钱，才能到城市里安家置业。二、实现城乡住宅市场一体化 住宅市场一体化是打破城乡二元化格局、实现城乡一体化最为关键的一环。只有实现住宅市场一体化，才能实现城乡一体化；而要实现城乡一体化，就必须允许城乡人口有序流动，就必须允许农村人口购买城市的商品住宅、城市人口购买乡村的独立住宅。

那为什么不给独立住宅购买者在原宅基地上的建设权呢？原因有四点：一、城市富人在农村宅基地上“大兴土木”，几乎不愿意参与农村社会文化生活，对中国农村传统乡土文化是个极大地破坏。二、城市富人买到宅基地后，通常建设的比较豪华，容易引起原住农户的攀比之风，这一点，南方农村比较普遍，农民苦不堪言。三、宅基地所在地域多为较平整的土地，许多宅基地上房屋拆除后可以恢复为不错的耕地。四、未来国家所有乡村住宅建设都必须进行一流规划设计，而原来农村未经规划设计的宅基地不符合这一要求。

第三步、允许没有建设权的独立住宅置换拥有建设权的独立住宅建设用地

允许没有建设权的独立住宅置换本地区地方政府科学规划好的、拥有建设权的独立住宅建设用地，这就实现了城市富人在乡村买到土地，按照城乡规划设计要求，建设乡村别墅、居住乡村的愿望。

通过上述宅基地改革版的“旋转门计划”，农民的住宅产权得以明确，可以通过住宅市场化交易，获取市场化的、合理的财产性收入；城市中产阶层可以获得乡村独立住宅的建设用地，实现居住乡野梦想；国家可以将闲置的集体所有的、农村或乡郊未利用的土地规划为独立住宅建设用地，从而置换出一定数量的、较平整的新耕地（原宅基地上面）。总之，按照此方略改革宅基地制度，既可以健全农村的住房产权制度，又可以保障农民的住宅财产权，有利于农民走向城市，城乡人口有序流动，有利于满足国民个性化、多样化住房需求，有利于扩大房地产市场容量，刺激消费，从而进一步拉动中国经济持续增长。

不知道这样的宅基地改革方案是否能解除陈锡文教授的困难与疑惑？关于集体经济组织改革，我认为：集体经济组织要想改革成功，必须要先解决三个核心问题：一组织过度行政化问题；二经营过度资源化问题；三收益过度平均化问题。组织过度行政化就不可能完全发挥一个经济组织的功能与效率；经营过度资源化就使得组织利益关系只能是均等化；收益过度平均化就必然缺乏必要的激励机制，影响组织发展。

以上三个问题说明，目前的农村集体经济组织在组织形式、制度安排上都还是计划经济体制的产物，无法适应市场经济体制下的竞争形势。要搞活集体经济组织，就必须解决压在集体经济组织上的这“三座大山”。所以，破解集体经济组织改革的方案应该是：

一、将集体经济组织脱离与集体土地的所有关系、脱离与村委会的从属关系，直接去资源化和行政化。当然，如果本轮集体土地产权制度改革成功的话，集体经济组织自然就不再资源化了，但行政化必须去除。

二、变更农村集体经济组织的组织机制和经营方式，可以经工商管理部门重新注册为“某某村某某集体经济有限公司”，由全体出资村民共同所有，大股东（股东总数一般不低于五人，大股东出资一般不高于30%）担任公司法人，农村集体经济实行自主经营、自负盈亏。

三、建立规范的村民出资入股和结算退出机制，集体经济企业每财年须对本企业净资产进行清算一次，集体经济企业所在村的农户有权按照净资产股比选择入股或退出。

这三点改革方案中，最关键的一条就是农民有权根据每年的集体企业经营收益情况，选择自由加入和自由退出。你企业领头人经营的好，我有加入的权利；你企业领头人经营的不好，我有退出的权利。这就打破了以“绝对平均主义”为特征的集体成员权制度，也保障了弱势农民“利益均沾”的权利。

这种改革方案意义在于：通过改革集体经济组织的组织机制和经营机制，让其走向新生，符合社会主义市场经济发展要求，有利于实现改革总设计师提出的“通过先富带后富、最终走向共同富裕”；有利于保障全体农民的权益，发展壮大集体经济。

如果按照上述笔者提出的集体经济组织改革方案正确的话，那就说明农村集体经营组织所拥有的原村集体资产并不应该为本村农民所有，如果集体经济资产不为本村农民所有，那又何来集体资产股份制改革的合理性？何来农民可以占有集体资产股份？何来农民可以用集体资产股份抵押、担保的权利呢？

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