黄河下游滩区长期受洪涝威胁，经济发展相对滞后，生态环境脆弱，其治理涉及因素多、部门多、问题多。
左其亭于2020年《科技导报》第17期刊发了《黄河下游滩区治理的关键问题及协同治理体系构建》一文，回顾了黄河下游滩区发展、治理的历史，综述了代表性的治理观点和思，阐述了黄河下游滩区治理的关键问题，提出一套系统的黄河下游滩区协同治理体系、治理思路和建议。
黄河滩区主要是指黄河主河槽与防汛大堤之间的区域，其既是黄河行洪、滞洪、沉沙的重要区域，也是百万群众赖以生存的场所。
由于滩区的自然环境和经济发展特点，导致经济发展相对滞后、长期受洪水威胁、生态环境脆弱。黄河下游滩区防洪保安、群众脱贫致富是黄河重大国家战略重点攻克的难题，探索黄河下游滩区治理关键问题及构建治理体系具有重要的意义。
从目前的研究文献来看，各类研究成果很多，特别是某些学科的专业问题研究非常深入，但仍较缺乏自然科学与社会科学共同研究，多问题系统分析，以及防洪保安、生态保护、产业发展、群众安居乐业协同治理的研究成果或示范经验。
01
黄河下游滩区概况及历史回顾
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黄河下游滩区概况
黄河滩区是黄河沉积泥沙、滞蓄大洪水的重要区域，其中黄河下游滩区是黄河滩区最主要部分。由于黄河泥沙到郑州市桃花峪断面后随着河道变宽、坡降减小而淤积下来，不断抬高河床，形成了“悬河”，也逐渐形成了黄河下游滩区。
由于长期受黄河洪水影响，滩区群众的生产生活条件十分艰难，经济发展相对滞后，滩区多数村庄是重点贫困区，因此也是中国2020年脱贫攻坚决胜的重点区域。
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黄河下游滩区发展历史
黄河下游滩区的形成历史悠久，是人类世代居住的场所。因滩区临近主河槽，取水方便，又是大面积开阔平地，方便农业耕作，历史早期就有人类活动。
虽然经历了无数次的改道、淤积、冲涮、再淤积，但同时也在与洪涝灾害斗争、开发利用水资源的过程中形成了当地特殊的滩区居民文化。
从另一个角度也可以看出，滩区移民迁建之所以困难，老百姓不愿意离开世代居住的场所，也是可以理解的。
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黄河下游滩区治理历史
由于滩区易被洪水淹没和冲涮，历来是洪涝灾害多发的区域，给人民群众生产生活带来严重威胁，也是目前黄河下游滩区群众致贫的最主要原因。因此，治理黄河洪涝灾害历来都是国家安民兴邦的大事。
黄河是世界上最难治理的大河，“善淤、善决、善徙”，历史流传着“三年两决口、百年一改道”。大致可分以下4个治理黄河阶段，每个阶段有其独特的治理思路：
1）历史早期（1367年以前）
夏朝大禹采用疏导的方法治理黄河，西汉贾让提出“治河三策”，主张疏、浚、塞并举，后东汉王景基本上采用贾让的治河思想，黄河下游地区灾害明显减轻。
2）明清时期（1368—1912年）
明代潘季驯提出了“以堤束水，以水攻沙”策略；在修筑堤防方面，明代河官刘天和总结出黄河堤防“植柳六法”；清代民族英雄林则徐提倡用石料修河。
3）民国时期（1913—1949年）
中国近代水利先驱、著名水利科学家李仪祉提出了黄河上中下游并重的治理思想。
1933年成立了黄河水利委员会，1947年改名黄河水利工程总局，由于当时军阀割据，难以实现流域统一管理，主要是在治理河患方面基本实现统一管理。
4）新中国成立以来（1949年以来）
1946年中国共产党领导成立了冀鲁豫解放区黄河水利委员会。王化云自1946年5月—1982年5月担任黄河水利委员会主任，先后提出了“除害兴利、综合利用”“宽河固堤”“蓄水拦沙”“上拦下排”等治理黄河措施，至今仍发挥重要作用。
经过70多年的不懈努力，治理黄河取得了卓越成就，自1999年8月以来，20多年没有断流，水土流失综合防治成效显著，生态环境明显改善。
02
黄河下游滩区治理的关键问题
下游滩区治理历来是黄河治理的重点和难点，至今也没有找到十分有效的途径，其中的关键问题（图2）总结如下。
1
黄河复杂问题的客观认识问题
客观上，黄河问题复杂，人水矛盾突出，许多科学问题仍未被人类所揭示，同时又夹杂着复杂的经济发展、社会稳定问题。主观上，存在着人们认识能力的局限。
因为所处视角不同，可能忽略或轻视其他领域问题。既要强调防洪保安问题以及生态建设的重要地位，又要承认滩区居民几百年的发展历史以及居民经济社会发展的需求，需要全面客观认识滩区形成的自然地理成因、滩区经济社会形成的历史根源、洪涝灾害的危险性和生态保护的重要性。
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水沙关系及调控机理等科学问题
有研究总结了推进黄河流域生态保护和高质量发展中存在的主要科学问题，多数也是下游滩区治理亟待解决的科学问题，比如，水沙关系演变规律及调控机制、工程安全风险及防护、生态红线指标及阈值、重点水域保护目标及保护修复标准、水资源集约与高效利用途径优化、水资源配置与空间均衡管控等。
另外，也急需研究水循环、泥沙变化、洪涝灾害、生态保护的相互制约关系、系统耦合机理、协同推进机制、发展路径优化等科学问题。
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河势控制及洪涝治理等技术问题
黄河下游滩区治理仍存在许多亟待攻克的技术问题，比如，河流泥沙治理技术、水沙关系调控控制河势技术、工程安全风险评估与防护技术、生态环境保护与修复技术、节水技术、水资源集约与高效利用技术、水资源配置与空间均衡管控技术等。
4
不同层次、不同区域、不同诉求的协调问题
如何协调多种关系，是十分复杂的社会问题，也是难点问题。
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涉及多个行业的多部门管理问题
黄河下游滩区治理涉及的行业包括农林牧渔业、水利环境和公共设施管理业等，涉及包括水利、农村农业等多个政府部门，会出现“多龙治水”的局面。
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实现防洪-生态保护-经济发展目标的系统问题
黄河下游滩区治理涉及到全滩区及相邻区域，涉及到防洪保安、生态保护、产业发展等不同目标需求，涉及到人类活动与自然界系统。因此，治理滩区问题，需要采用系统治理的思想，系统分析各方面的问题，寻找最优化的科学治理路径。
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工程建设-文化保护-政策制度-科技教育支撑体系问题
治理滩区需要一套完善的支撑体系，包括工程建设、文化保护、政策制度、科技教育等。工程建设是治理黄河的工程措施和硬件条件，文化保护是支撑黄河发展的精神支柱和文化灵魂，政策制度是治理黄河的非工程措施和法律法规保障，科技教育反映了依靠科技治理黄河、依靠教育脱贫致富奔小康的思路。
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涉及多学科交叉融合的跨学科问题
滩区治理是一个复杂的多学科问题，涉及自然科学、社会科学的许多领域，需要多学科共同努力。
03
黄河下游滩区协同治理体系构建
1
协同治理体系框架
黄河下游滩区协同治理体系是指，以黄河下游滩区为对象，以实现河流安澜、生态环境友好、人民安居乐业、人水和谐相处为目标，在现代区域治理思想的指导下，基于相关理论和技术的支撑，针对滩区治理主体存在的多部门、多行业、多层次、多区域、多学科问题，构建协同治理客体体系。
由此构建了如图3所示的黄河下游滩区协同治理体系的框架。
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协同治理体系
针对滩区治理的具体区域，指导思想有所侧重，主要有：（1）人水和谐思想。（2）可持续发展思想。（3）生态文明思想。（4）系统治理思想。
（1）治理目标
首先，确保黄河安澜。这是治理黄河下游滩区的基础，也是保障滩区人民群众生命财产安全的前提。
其次，生态环境友好。这是新时代建设生态文明的基础，也是使黄河成为幸福河的重要指标之一。
再次，人民安居乐业。实现脱贫致富奔小康。最终，实现人水和谐。
（2）基础理论支撑
黄河下游滩区协同治理也是一个科学问题，必须基于一系列基础理论作支撑，只有在理论研究的基础上，在理论成果的指导下，才能更好地、科学地治理滩区问题。
（3）关键技术支撑
黄河下游滩区协同治理需要大量的技术攻关，当然，有些技术已经攻克并在实践中得到应用，取得很好的效果，有些技术还需要再进一步研究和实践检验。
（4）协同治理具体抓手
具体到黄河下游滩区，协同治理又可分为保护发展协同、工程建设协同、金融投资协同、政策制度协同、行政管理协同、文化旅游协同、技术研发协同，也是协同治理的具体抓手。
04
黄河下游滩区协同治理思路及建议
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保护发展协同
要把防洪保安、生态保护、经济发展各项工作协同推进，不可只顾某一方面。
建议
（1）把滩区防洪保安、生态保护、经济发展纳入一体，在国家发改委组织下，黄河水利委员会、河南、山东两省参与，新编制《黄河下游滩区治理综合规划》，实现滩区治理和发展的系统性、整体性、协同性。
（2）制定滩区防洪安全标准，提高防洪能力，完善基础设施建设，改善滩区群众生活条件。
（3）黄河下游生态廊道建设要与防洪有机结合、要与产业发展有机结合。既要考虑防洪安全的要求，又要发挥生态廊道对防洪的作用。既要考虑改善群众生活福祉的要求，又要发挥生态廊道对群众带来的发展机遇。
2
工程建设协同
将防洪工程、供水工程、生态工程、交通工程及其他基础设施建设工程统一考虑，协同推进规划和建设。
建议
（1）把一定规模以上的工程统一纳入到《黄河下游滩区治理综合规划》中，实现工程建设统一规划、统一建设；
（2）发挥“一项工程多种用途”，既优化了工程布局，又提高了效益；
（3）建立主要工程协同长效管理机制。
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金融投资协同
就是要把不同渠道的资金、投向内容和对象、资金使用及收益分配等各项经济活动或经营活动协同推进，避免出现重复投资、重复建设、风险过大、经营亏损等问题，同时可以使资金使用效益最大化。
建议
（1）拓展多元融资渠道，实现融资渠道协同。
（2）加强资金运行管理，实现资金使用协同。
（3）综合考虑投资方、受益方，实现收益分配协同。
（4）建立补偿机制，实现协同发展。
4
政策制度协同
下游滩区综合治理涉及水、环境、防洪等法律法规，农业发展、农村建设等政策制度、政府文件，以及各种工程建设、产业发展、信息系统建设等技术标准。有时这些政策制度性文件或标准存在冲突，需要把方方面面的法律法规、政策制度、管理条例、技术标准等各种规定性文件协调起来。
建议
（1）基于不同视角，考虑不同行业或专业背景，重新审视或修订有冲突或过时的法律法规、政策制度、管理条例、技术标准等；
（2）加强政策制度执行部门的协调，或实现统一管理，避免“各自为政”现象；
（3）在编制《黄河下游滩区治理综合规划》中，专门对保障制度进行规划建设。
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行政管理协同
由于下游滩区治理涉及多方面、多部门，需要把不同管理部门、管理体制、行政管理工作流程及相关事宜协同推进。
建议
（1）推动行政管理体制改革，把黄河水利委员会改名为黄河流域管理委员会，纳入到国家发改委直属管理。
（2）成立“黄河下游滩区综合治理领导小组，建立长效的多部门协调机制，定期召开领导小组会议，协调出现的行政管理问题。
（3）制定统一管理的行政管理体系。
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文化旅游协同
目前各个地区从本地出发，规划或建设各具特色的文化旅游项目，但已出现各自为政、有特色但又零星分布、难以做大做强的局面，阻碍了文化旅游的快速发展，也不利于黄河文化传承和弘扬。
建议
（1）由国家文化和旅游部牵头组织，河南、山东两省参与，编制《黄河流域文化旅游发展规划》。
（2）整合黄河下游文化旅游资源，与生态旅游、乡村旅游结合，形成拳头文化旅游品牌，带动文化弘扬和经济增长。
7
技术研发协同
下游滩区综合治理涉及工程建设、防洪、供水、基础设施建设等许多技术难题，需不同学科、不同行业学者共同努力。目前存在技术力量分散、技术研发重复投入、不同层面项目重叠等现象，需进行深度合作和协调。
建议
（1）协调不同层面，组合各方面力量，形成项目库、技术库，随时公布已经攻克的技术难题，避免重复投入，让技术发挥最大效益。
（2）联合相关单位，成立黄河研究科技联盟，交流科技创新成果。
（3）组建黄河实验室，联合攻关难点问题。
作者简介：左其亭，郑州大学水利科学与工程学院，黄河生态保护与区域协调发展研究院，郑州市水资源与水环境重点实验室，教授，研究方向为水文学及水资源。
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