【专家分析】城管执法的三种模式和发展趋势

（本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授）

前 言

（接上期）8月19日下午，我应邀在“城管公开课”平台上进行了“新时代城市管理综合执法的新理念、新要求、发展趋势和执法实务操作”专题讲座。现在应部分城管执法人员要求，将根据我的讲课录音整理的文字稿刊发于此，仅供城管朋友参考。本文是专题讲座的第三部分内容：新时代城市管理综合执法的发展趋势。

正 文

现在讲第三个部分内容：新时代城管综合执法的发展趋势。这个是大家目前比较关心的问题，也是当前很多人对我咨询最多的一个问题，就是城管综合执法的发展趋势。

在2015年12月中发【2015】37号文件发布之后，应当是进一步确立了城管综合执法地位和发展方向。那么到了2019年党和国家机构改革以后，全国又成立了市场监管、生态环境、文化、交通、农业等5支专业的执法队伍。因此，现在全国行政执法队伍的格局是：“一加五。”

什么叫一加五呢？一是指一支综合执法队伍，即城管综合执法队伍。因为这是一支跨部门、跨领域的综合执法队伍。那么什么是五呢？五是指市场监管、生态环境、文化、交通、农业等五支专业执法队伍。因此，一支跨部门、跨领域的城市管理综合执法队伍，加上“五支”专业行政执法队伍就被称之为“一加五”。城管综合执法改革从2015年12月到现在转眼间5年了。那么，城管综合执法的改革向何处去？这是全国城管同仁共同关心的问题。

现在城管综合执法的方向，目前来看有两个引导方向。

一个是浙江模式，浙江在机构名义上已经没有城管执法机构了，浙江省全省都叫综合执法局，而且浙江省综合执法局的业务主管部门在省里面是司法厅。所以说，在浙江，尽管浙江的综合执法局的执法工作50%是城管执法的内容，但是，在浙江行政执法机构的名义上已经消灭城管了。你到浙江打听城管执法局找不着了，都叫综合执法局。浙江的综合执法局横跨21个部门，相对集中21个部门的处罚权大概在1000项左右，这是一个大综合执法的发展趋势。

城管综合执法的第二个方向，就是现在各地力推的基层综合执法改革。改革的依据是中共中央办公厅和国务院办公厅发的文件。如果我没记错的话，这个文件应该是在2019年的1月份发布的，现在也一年多了。其中江苏、甘肃、内蒙古、天津，包括北京都下发了类似的文件，或者制定了地方性法规来推动基层综合执法。内蒙古是自治区人大通过的地方性法规，那么，其他的省市有的是用部门规章，有的是用公告和文件。明确提出要求下一步要在乡镇街办成立综合执法局，这个级别大概就算股级单位。乡镇街办成立综合执法局后是以谁的名义执法呢？是以乡镇街办名义行使县级以上人民政府和组成部门的部分行政处罚权。所以说，下一步全国各市县区的城管综合执法队伍，很可能都要下派到乡镇街办去，成为乡镇街办综合行政执法局中的一员。我跟大家说，乡镇街办综合行政执法局可能是十几个部门组成的综合执法局，按照中央提出的要一支队伍管执法，乡镇街办是一支综合执法队伍，所有的行政执法的事（公安机关除外）它全管了，但是以谁名义管呢？以街道乡镇政府的名义来管。关于这一点《行政处罚法》修正草案也确认了这一点，确认了乡镇街办成为综合执法主体的地位，这个就解决了基层执法主体的理论困惑和实践难题。以上就是讲的城管综合执法的发展方向。

除此之外，第三个发展趋势是行政执法方式也会改革，走综合执法、专业执法和联合执法共同发展的道路。我前面讲是城管综合执法，目前是跨行业跨部门的综合执法形式。那么，第二种就是系统内专业执法。例如，市场监管、生态环境、文化、交通、农业都是在系统内的专业执法。其实也是行业内、系统内的综合执法。比如说，原来文化执法领域内又分了几支队伍，一个是管出版业的，就是打击图书盗版的；第二个是管文化娱乐场所、歌舞厅的。那么，现在这两支队伍就合成一支行业内综合执法队伍。再比如说，农业综合执法它也是在农业系统内综合执法。农业领域原来有管种子执法的、管农药化肥执法的、管农业机械执法等等，最后也成为一支农业综合执法队伍。

那么联合执法是什么呢？我通俗解释，联合执法就是几个行政执法部门一起去执法，对各种违反法律法规的行为，各自执行各自的法，这就是联合执法。我们举个例子讲，比如说占道的露天烧烤，这种行为触犯了几个法律关系呢？我们算一下看看：第一个占道经营，违反了市容环卫条例和城市道路管理条例，对不对？第二个烧烤产生的油烟污染，触犯了《中华人民共和国大气污染防治法》，对吧？第三个占道经营影响交通又违反了《道路交通安全法》。第四个烧烤的肉或者其他食品是不是符合健康卫生要求？又需要市场监管部门查处。对不对？由此可见，占道的露天烧烤触犯了这么多的法律、法规，那么，这些法律、法规规定的主管部门都可以一起去执法，然后各自执行各自的法律法规，这才能够把占道的露天烧烤取缔或者彻底治理。

从今后的行政执法方式改革发展趋势看，综合执法、专业执法和联合执法要相互结合，共同构成新时代行政执法的结构模式。

图为王毅教授受邀参加吉林省延边朝鲜族自治州新时代城市管理综合执法工作专题讲座

第四个发展趋势就是城市管理综合执法的依据在逐步解决。在此讲座之前，有人问过我，这次中华人民共和国行政处罚法迎来大修，此次草案修订为地方城市管理带来哪些利好？这里边我顺便说一下利好。

首先是城市管理综合执法依据得到解决。在处罚法修正草案当中明确了城市管理综合执法的法律地位。原来开展城管综合执法是依据文件。最早要追溯到1997年5月23日国务院法制局对北京宣武区城管综合执法的复函，然后再往后就是国发（2002）17号文件。名称叫《关于进一步推进相对集中处罚权的决定》，现在通过修订处罚法，把这个文件提升为法律了，使得城管综合执法就有了处罚法作为执法依据。

其次，行政处罚法修订草案确立了乡镇街办综合执法主体地位，破解了行政执法中的理论困惑和实践难题。就是说这次把乡镇街办成为实施行政处罚主体，用法律形式确定下来了，但值得注意的是行政处罚法修订草案是这么规定的，最后要以全国人大常委会正式通过的《行政处罚法》的规定为准。

第三个就是《行政处罚法》修订草案丰富了行政处罚的种类，增加了“责令停止行为”为行政处罚。现在我们在查处违法建设经常使用的责令停止建设在《城乡规划法》68条属于行政强制措施。这次把“责令停止行为”明确为行政处罚。

第四个就是《行政处罚法》修订草案加大了简易程序的罚款金额。将简易程序对公民的罚款金额从50元提高到200元以下，对法人或者其他组织的罚款可以在3000元以下。

第五个就是《行政处罚法》修订草案延长了行政处罚的时效。对于涉及到公民健康行为的，现在明确追诉时效为5年。

第七个就是《行政处罚法》修订草案修改一般程序为普通程序，增加了独立的听证程序。原来的听证程序是依附于一般程序的，现在把它改为一个独立的程序。所以说，《行政处罚法》修订草案基本上就明确了三个程序，一个简易程序、一个普通程序、一个听证程序。

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