马雷军：论我国教育法的法典化

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问题提出

完善中国特色的教育法律体系是我国当前教育法治建设中极为重要的问题。同改革开放四十年已有的教育立法相比较，我国今后的教育立法将需要面对利益主体多样化、利益诉求冲突化、教育规律复杂性、矛盾冲突多因性、实施主体重叠性等多种因素交错带来的复合型挑战。因此，现有教育立法能否适应未来高度综合复杂的教育现象和矛盾值得教育法学理论研究和立法实践所关注。教育的立法并非孤立的，它不仅仅要符合法治的精神和理念，还要符合人的成长规律、教育的基本规律、国家的总体发展战略、国际的发展趋势。因此，从某种角度讲，教育立法的研究需要站在国家乃至国际发展的大背景下研究教育立法的发展、预判教育立法的趋势。

在这种理念的引导下，无论是我国还是世界各国，国家层面立法的法典化趋势越来越明显，也越来越受到重视。这种法典化现象不仅仅在大陆法系的国家受到重视，甚至在美英等以判例法为主要法律渊源的普通法系国家也备受关注。这种现象是同近些年大陆法系和普通法系相互借鉴、相互融合、相互趋同的背景相关的。例如，传统上以判例法为主要司法裁判依据的美国，也开始编撰《美国法典》，并在其中专设了《教育法典》的部分。在我国，法典化是当前立法的一个热点问题。除了刑法等法律已经实现法典化外，许多部门法也都积极推进法典化，其中尤其受到社会关注的是《民法典》的制定。目前，《民法典》已经发布，将于2021 年 1 月 1 日施行。在近些年的全国人民代表大会会议上，还不断有人大代表提出行政法典、环境法典、知识产权法典等部门法的法典化立法建议。在这种法典化的大背景下，我们需要对教育立法能否法典化以及如何法典化的问题进行系统的研究。

在 2017 年，有学者提出了制定《教育法典》的设想，并指出这将是一项庞大、复杂且具有很强挑战性的任务。但是除此之外，我国针对教育法典的相关研究基本处于空白状态，相关的论文论著等研究成果并不多见。我国教育法法典化的研究相对于其他法律部门已经明显落后，急需引起我们的重视。可以预见，教育法法典化的相关研究不仅可以推进教育立法的进程，完善我国的教育法律体系，还可以解决当前单行教育立法难以列入国家立法规划、若干法律之间法条竞合和法条冲突等教育立法中的现实问题。同时，教育法典的制定必将促进教育法学的研究范畴和研究范式的转变和拓展，是教育法学加快自身发展、完善学科建设的一个有利契机。

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教育法法典化的核心理念

推进我国教育法法典化，不仅有利于教育法律体系的完善，有利于应对立法资源的短缺，而且有利于教育法的独立地位，需要从本源上厘清相关的核心理念。

（一）法典

马克思曾经指出，“法典是人民自由的圣经 。”德国法学家萨维尼认为，法律的形态需要经过自然法或习惯法、学术法两个阶段后，最终将实现法典编纂三个演化阶段。“法典”（code）一词在公元五世纪开始具有法律汇编的含义 。公元六世纪，东罗马皇帝查士丁尼主持编纂了《查士丁尼法典》、《查士丁尼学说汇纂》和《查士丁尼法学阶梯》三部完整的法律汇编之后，“Codice”才最终被确定为大陆法系中法律术语的含义——法典。此后，法典始终是大陆法系的主要立法形式，成为各个部门法的立法目标。

通常而论，法典一般是指在理性主义指导下，研究和提炼法律、法学以及对广泛的法律领域的原则和基础规范作出简洁、权威性论述的基础上，科学汇编而成的内部和谐统一、有较强逻辑结构的法律规范体系的统一体。从这个概念可以看出，法典既不是单一的法律，也不是法律的简单汇编，而是建立在已有法律规范的基础之上，建立在现有法学研究的基础之上，建立在体例完整、协调统一的基础之上的，是对法学和法律的提炼和综合。法典是成文法的一种高级表现形式。与其他单行法律相比较，具有系统性和全面性的特点。也正因如此，法典不仅仅是大陆法系的精髓和核心，也在普通法系国家中发挥着重要的作用。法典所具有的整体性、系统性、稳定性、平衡性和易操作性，不仅有利于法律的理解、适用和传承，也有利于其他国家借鉴和效仿。

中华法系是世界五大法系之一，法典在中国的法制史中占有重要的地位。中华人民共和国成立后，立法主要参照同为大陆法系的苏联法律体系，依然继承着法典化的立法传统。尤其是改革开放后，我国立法的法典化趋势愈发明显，刑法典、民法典等比较成熟的部门法典陆续出台。近些年，全国人大代表和学者还提出了编纂行政法典、环境法典、知识产权法典、反腐败法典、医事法典、农业法典、海洋法典等法典的立法建议。由此可见，法典化正在成为我国社会主义法治建设中的立法趋势。

（二）法典化

“ 法典化 ”一词最早英国法学家边沁提出的，其将“ 法典化 ”区别于传统 的“ 立法 ”概念。法典化是大陆法系国家的传统立法理念，其起源于公元前古代罗马法，而六世纪的《查士丁尼民法大全》的编纂为大陆法系的法典化特征创始奠定了基础，直至十一世纪到十六世纪，罗马法在欧洲大陆的复兴标志着大陆法系的形成。考察法典化的发展历史可以发现，法典化的过程并非简单起草一部法律，而是将现有法律抽象化和系统化，其中典型代表是《德国民法典》和《法国民法典》的起草过程。法典化的终极目标是把有关法律规范凝练、整合、体系化为一部完备的法典。因此，法典化是法学或者立法的核心方法之一，法典化的主要方法与各法律体系和文明的发展密切相关。

《布莱克法律词典》将“法典化”界定为：为了形成一个有序的法典，对有着一个既定管辖范围的有关法律或者是一个独立的法律部门的法律的汇编和体系化的过程，也指这个过程的结果即法典本身。从法典化的范围上看，法典化包括广义和狭义两个层面的含义。狭义的法典化指国家立法机关在现有法律规范的基础之上，重新整合、修改、编排成一部新的法典的过程，这个过程也可称为法典编纂。而广义的法典化是指各种形式的法律编纂活动，其范围除了狭义的法典化之外，还包括将现有法律规范进行分类组合，汇编成现有法律规范集合的过程，这个过程也可称为法典汇编。目前，学术界探讨的法典化一般是指狭义的法典化，即属于严格立法层面推出新法的法典化，而不是简单地将现有法律进行汇编的法典化。

2008 年，全国人民代表大会曾提议“抓紧研究提出对现行法律进行清理的方案并组织实施”。这代表着我国开始启动立法的新阶段，从以往数量型立法开始向质量性立法转变，也标志着我国立法的“法典化”发展趋势。当年，全国人民代表大会相关负责人也提出，“在 2010 年以后，法律编纂工作将提上议事日程。分批出台的单项法律将整合，编纂形成若干个综合性法典”。这意味着推进各个部门法的法典化已经成为我国立法的一个方向和趋势。目前，我国绝大部分的部门法都已经完成了法典化或者正在推进法典化的进程中。

（三）教育法法典化

解释教育法法典化的内涵，要以教育法典的内涵分析为前提。针对教育法典的内涵分析，应当把握以下因素。首先，教育法典的法律性。教育法典属于国家层面的立法，其应当符合国家法律的有关特征，即其必须是拥有立法权的国家机关经过一定立法程序出台的。其次，教育法典的全面性。教育法典不同于单行的教育法律的典型特征，在于教育法典不仅仅是针对教育领域某一个教育层级、某一个教育主体、某一个教育方面制定的法律，而是针对教育领域的所有的法律关系制定的一部较为系统、全面的法律。再次，教育法典的全新性。教育法典不仅仅是以往已经出台的教育法律的简单组合，而是将原有教育法律进行修改、补充、清理后，按照一定的逻辑体系进行重新整合的法律。基于上述论证，“教育法典”是指享有立法权的国家机关依照一定的立法理念、立法方法和立法程序，将现有教育领域规范性法律文件进行修改、补充、清理后整合成的一部全新的、系统化的规范性教育法律文件。

教育法法典化的内涵界定也应把握以下几点。第一，教育法法典化的目的是要编纂出一部具有全面性、系统性和权威性的现代化的、精炼化的教育法典。第二，教育法法典化的形式是按照一定的价值理念和体例结构编纂教育法法典的活动。第三，教育法法典化的核心是教育法典的抽象化与系统化。综上 ，教育法法典化是享有立法权的国家机关依照立法程序，以编纂或者制定教育法典为直接目的的立法活动或立法过程。换言之，教育法法典化是将我国现行的所有教育立法进行重新整合、修改和补充，合并为一部系统性的调整教育领域法律关系的规范性法律文件——《教育法典》的立法活动。

从教育法典与教育法法典化两个概念可以看出，教育法典是一个静态的概念，而教育法法典化则是一个动态的概念。教育法典是教育法法典化的目标和结果。也就是说，教育法法典化的动因是为了追求教育法典的出现，而教育法典的出现也正是教育法法典化的结果。同时，教育法法典化也是实现教育法典的方法和途径，即通过什么样的方式、采用什么样的模式、经过什么样的程序产生教育法典。

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我国教育法法典化的有利条件

（一）依法治国的宏观背景提供了难得机遇

全面依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治教是依法治国的一个重要方面，也是依法治国的重要保障。教育领域的法治建设不仅关系到当前教育系统的法治水平，还将决定着国家未来的公民法治素养。

首先，完善中国特色社会主义法律体系为教育法法典化提供了良好的机遇。党和国家充分重视立法在国家治理中的作用，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等文件中都强调了完善法律体系的重要性。在这种背景下，建立和完善体系健全、内容全面、逻辑清晰、层次分明的教育法律体系成为教育法治建设中的重点工作。

其次，其他部门法法典化为教育法法典化提供了借鉴。法典化在我国完善中国特色社会主义法律体系过程中发挥着重要作用，法典化的范围正在逐步扩大。其他法律部门法典化，尤其是近几年来《民法典》、《环境法典》、《知识产权法典》的立法过程、研究成果都可以为教育法法典化提供充分的借鉴。例如，《民法典》的起草在改革开放之后就有相关立法建议，尤其是近 20 年来出现了大量的研究成果。这些研究成果，尤其是研究过程中不同观点的争鸣为教育法典的起草提供了良好的思路和借鉴。

再次，教育法学研究团队的发展将会为教育法法典化提供充分的智力保障。自 20世纪 80 年代教育法学学科在我国逐渐建立以来，不仅教育学界开始重视教育法学的研究，越来越多的法学界人士也积极参与教育法学的研究，这为教育法法典化研究提供了有力的保障。

（二）教育领域的现有立法提供了坚实基础

目前，我国教育法律体系已经基本建立。值得一提的是，1995 年出台的《教育法》在教育法律体系中发挥着重要的作用，具有教育基本法的地位。2015 年针对《教育法》的重大修订，进一步完善了《教育法》的体例框架，增强了《教育法》的地位和作用。从某种程度上说，目前的《教育法》实际上发挥着教育法典总则部分的作用，而《义务教育法》、《高等教育法》等发挥着教育法典分则中相关部分的作用。所以，教育法典的起草并非白手起家，而是如何将现有教育法律有效整合，同时填补必要的立法空白。

（三）一揽子修法的立法模式提供了成功经验

2013 年 9 月 5 日，国务院法制办公开对《教育法律一揽子修订草案（送审稿）》征求意见，建议一揽子对《教育法》、《高等教育法》、《教师法》和《民办教育促进法》四部法律中的23 个相关条文进行修订。后经全国人民代表大会审议，分别于 2015 年到 2016 年分两次通过了《教育法》、《高等教育法》和《民办教育促进法》的修订。

教育法律的一揽子修订具有重要意义， 这是首次将“包裹立法”这一立法技术应用在教育立法当中，实现了立法质量与立法效率的平衡。包裹立法为集合式立法，是把数个要修、订、废的法律，在统一政策下置于一个法案内作整合处理。换言之，出于增进立法效率及法制调和等理由，需要将数个法律同时作横向处理的一种科学立法方式。在立法实践中，包裹立法可以将同等法律效力的多部法律法规作为单一的法案进行立法或修订。由此，除了提高立法效率之外，还可以避免各个单行法律不同步修订导致的法条冲突。教育法律一揽子修订的成功意味着多部教育法律同步起草、修订、审议、通过，在理论和实践上都是可行的，也有利于教育法律内部的统一性和协调性。这为《教育法典》的制定提供了良好的立法实践经验。

（四）教育法典的国际比较提供了参考借鉴

近年来，教育法法典化是国际教育立法的趋势。其中有以俄罗斯为代表的“统一立法模式”，也有以日本为代表的“总则立法模式”，还有以美国为代表的“汇编立法模式”。

1992 年，俄罗斯颁布了第一部教育基本法——《俄罗斯联邦教育法》。该法的内容涵盖总则、教育体系、教育体系的管理、教育系统的经济、公民受教育权的社会保障、教育系统的国际活动等六大部分。此后，该法在1996 年、2004 年和 2012 年进行了三次修订。其中，在 2004 年修订之后，不仅面临教育实践与法律保障相脱节的问题，而且与《高等教育法》以及其他教育法令、教育条例之间存在条款重复和矛盾的情况。因此，2012 年的《俄罗斯联邦教育法》在结构内容上作出了重大调整，将《联邦教育法》和《高等教育法》等法律法规合并，把原来的六章内容进行了整合和扩充。修订后的《联邦教育法》不仅全面涵盖了教育领域的法律关系，而且条款内容具体，操作性明显加强。从体例结构和法律内容来看，其已经具备了典型的教育法典特征，因此可以将其称为统一立法模式教育法法典化。

二战后，日本为了通过教育重新振兴国家发展，于 1947 年制定了《教育基本法》，并在 2006 年进行了修订。从日本《教育基本法》的体例和内容看，其属于教育法典的总则。除此之外，日本还制定了《学校教育法》、《私立学校法》等具体的单行教育法律。与俄罗斯教育立法比较，日本的教育立法基本形成了以《教育基本法》为总则，以其他教育单行法为分则的松散型教育法典模式，因此可以将其称为总则立法模式教育法法典化。

1926 年，美国将建国以来国会制定的所有立法（除福利宣言、联邦条例和联邦宪法外）加以整理编纂，按 50 个主题分类编排，称为《美国法典》，其中的第二十个主题为教育法典。此后，国会每颁布一部法律，在发行单行本的同时，由设在国会众议院内的法律修订委员会的专业人员将这部法律分解为若干部分，再根据其规范的内容编排到 50 个相应主题之中。截至目前，《美国教育法典》共分为 80 章，10013 条。美国的教育法典是典型的“汇编立法模式”，即其教育法典仅仅是将已经颁布的教育法律进行汇编而成。

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我国教育法法典化面临的困境

（一）解法典化理论的冲击

关于法典化的争论伴随着整个法典化的历史，近代关于法典化最为著名的争论发生在 19 世纪初德国法学家蒂堡和萨维尼之间。反对法典化最主要的观点就是解法典化。“解法典化”一词最早是意大利民法学者伊尔蒂在其论文《解法典化的时代》一文中首次提出。第二次世界大战之后，大陆法系各国在民法典之外还进行了大量的特别立法，这些特别立法针对原本属于民法典调整范围的领域进行规制，从而导致民法典的作用逐渐降低，这种现象在理论上被称为解法典化。这一理论最早产生于民法领域，后逐渐应用在各个部门法法典化的争论中。根据解法典化理论，需要思考教育法法典化之后，是否还会出现教育特别法，从而削弱教育法典的地位和作用，导致教育法典的意义降低。

（二）教育法法典化相关研究滞后

教育法法典化是一个庞大的系统立法工程，需要重要理论成果的支撑，这些成果应包括四个领域。一是教育法典的基本框架结构，事关教育法典采用什么样的逻辑结构进行组合、排列。二是教育法典的总则研究，包括教育法典的目的、教育法典的原则、教育法典的法律主体、教育法典的法律关系、教育法典的法律责任等总体性的理论支撑。三是具体的教育立法领域的理论支撑。例如，在《学前教育法》起草中，诸如学前教育的范畴界定等基本性问题还存在争论，缺乏相应的理论研究支撑，从而加大了立法的难度。四是教育法典中一些具体教育制度的设计。

与其他部门法的法典化研究相比较，目前教育法法典化的理论研究基本属于空白，尤其是前两个领域的研究。没有理论积淀的法典化过程就犹如无基之楼、无米之炊，是不可能实现的。

（三）教育法法典化导致利益博弈加剧

法典编纂的事业若不是作为在法律的形体上之大变更，则鲜有立法者利用此机会对法律的实质进行大的修改。因此，在制定一国的法典编纂之时，往往会产生旧制存废的可否，新设条规的利害得失等议论。立法在某种程度上既是立法相关利益主体彼此博弈的过程，也是博弈之后彼此妥协的产物。由于不同利益集团对改革成果的预期不同，他们要求不同的立法保护自己的利益，这也造成了对新的法律的博弈，法律的改进很大程度上也源于此。但倘若利益主体之间互不妥协，则有可能造成立法难产的现象，教育立法也不例外。在此之前单行的教育立法过程中，利益博弈的现象虽然存在，但只发生在某一个较为狭小的教育领域。教育法法典化势必会将教育领域的矛盾冲突和利益博弈全部集中在教育法典的立法过程中，成倍增加立法的难度，甚至有可能造成立法的夭折。

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推进教育法法典化的建议

教育法法典化的设想是否成立，关键在于统一的教育法典与单行教育法律这两个立法体例谁优谁劣的问题。从法典化的系统性和全面性的角度看，教育法法典化对完善我国教育法律体系将带来质的飞跃。因此，教育法法典化是我国教育立法的必然趋势。

（一）统一立法是我国教育法法典化的模式选择

从国际教育法典的情况来看，美国的“汇编立法模式”并不适用我国当前教育立法的现状，即我国并不仅仅需要将现有教育法律法规进行汇编，而是需要起草体例和内容全新的教育法典。而日本的“总则立法模式”与我国当前的教育立法有相似之处，但是这种模式并不能从根本上解决我国教育立法资源短缺、教育立法内部法规竞合等问题。

根据我国教育立法的基本情况，“统一立法模式”是更适合我国当前及长远发展和立法需求的。首先，统一的教育法典能够保障法典体例从内部到外部的统一性、全面性和完整性。其次，统一的教育法典能够从逻辑上统一法典的概念、内容和制度，是避免法规竞合和冲突的有效手段。再次，统一的教育法典能够有效地解决我国当前教育立法资源短缺的问题，有助于尽快完善我国教育法律体系。

（二）总分结构是我国教育法法典化的基本框架

从我国其他法律部门的法典来看，总分结构是普遍采用的框架结构。例如，我国的《民法典》，除总则编外，还包括物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编六个分则部分。总分结构将共同的、一般的、普遍性的内容纳入总则部分，这样既有效避免法规重合，也便于使用者的理解和查找。这种立法技术被称为“提取公因式”，目前被广泛应用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法将具有一般性、普遍性的法律规范提取出来，作为法典的总则。而无法“提取公因式”的法律规范，则按照一定的逻辑结构排列组合，作为法典的分则。

我国教育法典也宜采用总分结构。其中，教育法典总则以受教育权为核心，并围绕教育行政权、学校教育权、家庭教育权和社会教育权等权利（权力）结构分层展开，规定教育领域一般性法律规范。这需要在现有《教育法》的基础之上大幅增加法规的容量，将家庭教育、社会教育、教育行政等原本需要单独立法的内容纳入总则。教育法典分则的规定具有一定特殊性，主要包括不便于在总则中统一纳入的法律规范，涉及学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、终身教育、特殊教育、民族教育、民办教育等内容。

同时，对于一些在教育法典颁布后有可能出现的新生教育法律问题，既可以考虑在教育法典的修订中纳入，也可以考虑暂时以教育特别法的形式加以规定。这就类似于在《民法典》制定过程中，将知识产权部分单独立法的做法。

（三）分步实施是我国教育法法典化的基本策略

当前，教育法法典化的时机尚不成熟。教育法典的起草需要具备三个基本的条件，即相对健全的立法、相对丰硕的理论成果和相对明确的发展方向。首先，目前教育立法的空白还比较多，立法任务还比较重。相对于起草《教育法典》，单行教育立法的速度会更快。通过单行的教育立法可以迅速解决当前教育改革发展中亟待规范的法律问题，更具有时效性。其次，目前的理论研究还较为欠缺，如果仓促起草教育法典，必定缺乏相应的理论支撑。再次，当前教育改革和发展中一些重大问题还有待于进一步明确方向。因此，目前教育法法典化还不具备足够的条件，尚需一段时间的积累。

法典不仅是对社会生活的映照，还是对社会生活的塑造。在教育法法典化的过程中，应有前瞻性的视野。教育法法典化需要有一定的引领性，如果等到一切问题都得到完美解决，教育法典就会滞后于社会现实的发展，甚至不能对当时教育领域突出的法律问题作出及时的回应。因此，教育法法典化在某种意义上属于一种超前型的立法，既应立足教育现实问题，还要超越教育现实问题，对教育领域一些法律问题进行科学的预测、分析，并加以规制。

基于以上原因，教育法典可以采用渐进式、分阶段的立法进程，具体分为三个阶段。第一阶段为筹备阶段，针对教育法典的基本理论、基本框架、基本制度进行有针对性的研究，并同步推进《学前教育法》、《终身教育法》等单行教育立法的出台。第二阶段是总则起草阶段，重点拟制教育法典的总则部分，推动其通过立法程序，同时侧重教育法典分则相关研究工作。第三阶段是分则研制阶段，重点推动教育法典分则各编的研制工作，直至教育法典分则全部通过立法程序。

提前谋划教育立法的基本方向，明确教育立法的基本思路，是保证教育立法质量，提升教育立法科学性的重要途径。因此，教育法学研究急需对教育法法典化的理论问题进行充分论证，加强对教育法法典化的立法模式、基本框架和逻辑结构进行充分的研究，并积极推进家庭教育立法、终身教育立法、教育考试立法、学校安全立法等具体法律制度的深入研究。

教育法法典化与教育法学研究是相互关联、相互影响、相互促进的关系，教育法法典化的过程有可能推进教育法学在基本概念、体系框架，甚至研究范式等方面的转变，给教育法学发展拓展出崭新的空间。这既是时代发展对教育法学研究的挑战，更是教育法学发展的机遇。可以预见，教育法典的出台将代表着我国教育法律体系的成熟和完善，标志着我国依法治教的进程进入新的阶段。

来源|《教育研究》2020年第6期

作者|马雷军（中国教育科学研究院教育法治与教育标准研究所副研究员）