扬州水立方公司诉扬州市自然资源和规划局土地行政处罚案

江苏高院案例 ：原告以案外调解为由撤回起诉后，再次提起诉讼是否违反一事不再理原则？

裁判要点

原告曾向法院提起过行政诉讼，请求撤销案涉行政处罚决定书，在该案审理过程中，原告以双方正在案外调解为由申请撤诉，法院裁定准许其撤回起诉。现原告再次起诉，请求确认案涉行政处罚决定书违法。虽然原告本次诉讼与首次诉讼的事实和理由相同，但是，在首次诉讼中，原告申请撤诉是因为诉讼双方在案外调解，但双方调解未达成结果，且法院并未对被诉行政行为的合法性作实体审理，原告再次提起诉讼，并未违反人民法院一事不再理的原则，符合起诉条件。

裁判文书

江苏省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）苏行再1号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）扬州水立方旅游开发有限公司，住所地在江苏省扬州市广陵区广陵产业园创业园7号。

法定代表人张长福，该公司董事长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）扬州市自然资源和规划局（原扬州市国土资源局），住所地在江苏省扬州市文昌中路565号。

法定代表人周正权，该局局长。

再审申请人扬州水立方旅游开发有限公司（以下简称水立方公司）与被申请人扬州市自然资源和规划局土地行政处罚一案，江苏省扬州市中级人民法院(2018)苏10行终25号行政裁定，已经发生法律效力。本院于2019年12月30日作出(2018)苏行申764号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

水立方公司申请再审称：一、二审法院没有查明事实，驳回起诉没有事实和法律依据。1.2017年3月31日的扬国土资[2016]催字10号《履行行政处罚决定催告书》，对申请人加罚348520元，属于增加行政处罚的行政行为。一审裁定认为，从催告书的内容看，对水立方公司的权利义务不产生实际影响，显然与事实不符，《履行行政处罚决定催告书》应当属于司法审查的管辖范围。

2.再审申请人本次诉讼具有正当理由，人民法院应当受理。再审申请人之所以再次起诉，是因为在第一次诉讼中政府部门提出进行协调，再审申请人据此暂停行政诉讼，而非撤回起诉。被申请人并没有与再审申请人进行沟通，而是对再审申请人追加处罚，再审申请人无奈要求人民法院审理。

3.一审法院在受理再审申请人起诉后，没有任何调查行为，也没有询问当事人，迳行裁定驳回起诉不符合法定程序。

综上，被申请人对再审申请人进行行政处罚违法，之后再次追加处罚的行政行为没有任何事实和法律依据，原审法院驳回申请人起诉不符合法律规定，故请求：1.判令撤销一、二审裁定；2依法裁定原审法院依法审理本案。

扬州市自然资源和规划局答辩称：一、再审申请人起诉时的第一项请求是“撤销答辩人的《履行行政处罚催告书》”，而该催告书只是催告当事人履行生效行政处罚的过程性行政行为，不具有行政可诉性；而加处罚款是答辩人根据行政强制法的规定，在原处罚决定中予以明确的义务，不是增加义务。二、再审申请人的第二项诉讼请求是“确认答辩人的《行政处罚决定书》违法”，对于该项请求，首先，再审申请人实际于2016年7月24日收到案涉处罚决定，其要求确认处罚决定违法的起诉期限至2017年1月23日（其中限期拆除的期限于2016年8月7日）届满。申请人于2017年9月28日向法院起诉，已经超过起诉期限，人民法院应当驳回起诉。

其次，就答辩人《行政处罚决定书》的合法性，江苏省扬州市广陵区人民法院和江苏省扬州市邗江区人民法院已经依法进行司法审查，分别作出（2016）苏1002行审20号和（2017）苏1003行审0037号行政裁定书，认定答辩人的处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。再审申请人对经人民法院审查确认合法性的处罚决定提起诉讼，要求确认违法，属于重复起诉，人民法院应当驳回起诉。第三，再审申请人曾于2016年12月30日起诉要求撤销案涉行政处罚决定书，后于2017年3月2日申请撤诉，江苏省扬州市江都区人民法院（以下简称江都区法院）于2017年3月14日作出（2017）苏1012行初10号行政裁定书，准许申请人撤诉。

再审申请人本次起诉的请求（确认违法）与前次请求（撤销决定）相同，因再审申请人撤诉后无正当理由再次起诉，且起诉时间超过6个月，人民法院应当裁定驳回起诉。综上，答辩人作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一、二审法院裁定驳回申请人起诉正确，请求驳回再审申请人的再审申请。

本院经审理认为，首先，扬州市自然资源和规划局作出案涉催告书只是催告当事人履行行政行为决定的过程性行政行为，不具有可诉性。催告书中载明对水立方公司“加罚345820元”，是对处罚决定书第四项中载明的“限当事人自接到本行政处罚决定书之日起十五日内缴纳，到期不缴纳罚款的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”的具体落实，并未对水立方公司设定新的处罚事项，对水立方公司的权利义务并未产生实际影响，故扬州市自然资源和规划局作出催告书的行政行为不具有可诉性。

第二，关于扬州市自然资源和规划局作出案涉行政处罚决定书的行政行为。本院认为，水立方公司曾向江都区法院提起过行政诉讼，请求撤销案涉行政处罚决定书，在该案审理过程中，水立方公司以双方正在案外调解为由申请撤诉，江都区法院裁定准许其撤回起诉。

现水立方公司再次起诉，请求确认案涉行政处罚决定书违法。虽然水立方公司本次诉讼与首次在江都区法院诉讼的事实和理由相同，但是，在首次诉讼中，水立方公司申请撤诉是因为诉讼双方在案外调解，但双方调解未达成结果，且江都区法院并未对被诉行政行为的合法性作实体审理，水立方公司再次提起诉讼，并未违反人民法院一事不再理的原则，符合起诉条件。原审法院以水立方公司起诉违反一事不再理原则驳回起诉，查明事实不清，证据不足，适用法律错误。

综上，原审裁定事实不清，证据不足，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定，裁定如下：

一、撤销扬州市中级人民法院（2018）苏10行终25号行政裁定及扬州市江都区人民法院（2017）苏1012行初152号行政裁定；

二、指令扬州市江都区人民法院对本案进行审理。

审判长　　刘建功

审判员　　吴晓玲

审判员　　朱　丽

二〇二〇年六月二十九日

书记员　　任子悦