贾晋：农村改革再出发之新阶段、新任务与新要求

我国农村改革，在改革和开放过程中经历了逼出来的改革和闯出去的改革两个阶段，探索出了具有中国特色的改革经验。在乡村振兴新阶段，面临城乡融合发展的重任，推进创出来的改革，通过统筹城乡实现城乡融合，实现乡村的全面振兴，农村改革在新的时代演绎着全新的内涵。

逼出来的改革从农村自留地，也就是“小田”上的制度探索为始，到集体土地的“大田”上推广“小田”探索经验，赋予农户自主的生产经营权和同劳动付出直接挂钩的收益分配权。更为重要的是，农户获得了自由支配自身劳动的权利，开始走出传统种植业，从事多种经营，直至“离土不离乡”发展乡镇企业。同时，逼出来的改革还从生产关系延伸到农村上层建筑，人民公社体制瓦解，实现政社分离，成立乡镇人民政府。但是，由于当时的城市改革没有实现同步，逼出来的农村改革动力无法实现在区域内部的城市实现转化。千万农民只有走出农村，闯四方，以“离土又离乡”的形式到我国改革开放的前沿去发展，改革进入了闯出去的新阶段。闯出去的农民，并没有割断和家乡的联系，他们在沿海发达地区获得更高工资收入的同时，也不断的回馈着家乡。从农忙时节回乡务农，到寄回收入回馈家庭，再到返乡就业创业，外出的农民用各自不同的方式支持着家乡的发展。但遗憾的是，由于城市农民工市民化制度推进一直滞后，闯出去的改革力量一直无法真正融入到城市，他们的未来何去何从?依然是困扰着中国改革开放进程的重要问题。

逼出来的改革和闯出去的改革由于没有实现城市和农村改革的同步和互动，城乡二元结构问题一直没有得到有效解决。从推进统筹城乡改革开始，农村改革进入了创新改革新阶段，就是要通过统筹城乡，化解二元结构，实现城市和乡村的融合发展。统筹城乡改革中探索了一些有益的创新经验，又在脱贫攻坚和灾后重建新场景中进一步深化和优化改革。面临乡村振兴的伟大历史任务，农村改革也必将肩负起更加重要的历史责任。最为关键的是，要通过改革的创新，将城市和乡村两个部分统筹起来，通过改革的联动，实现城市和乡村真正的融合发展。

在乡村振兴新阶段，改革和发展的动能不仅来自于乡村内部，更来自于城市，甚至跨越了区域和国家。农业对外开放，区域间开放合作，新型城镇化推进极大的扩展了乡村资源、要素、产业和市场的优化配置空间。城市消费者对农产品需求的升级、以及经济高质量发展阶段乡村自然生态和历史人文价值的提升都为乡村的发展提供了更多的机遇。和以往农村改革不同，外生的改革动力已经成为推进农村改革的关键因素。这些改革动力都是来自于乡村之外，为统筹设计城市和乡村融合改革，通过体制机制变革将外生动力转化为乡村内生发展动能提供了良好的基础。

城乡融合体制机制变革的起点并不是在一张白纸上谋划的，而是在现有农村政策框架之下的深化和优化。我国目前农村政策的基础是农村基本经营制度，也就是以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制。其中有三个关键制度：一是农村土地实行集体所有制，所有权归集体所有。二是集体和农户之间具有基于成员权为基础的农地承包和宅基地分配关系，以及集体收益的分配关系。三是农地承包关系和宅基地分配关系保持稳定，现有的表述是长久不变。这三个层次的核心制度是具有制度刚性的。

在统筹城乡改革初始阶段，制度变革的重心在于落实集体和农户的制度权益，以及将两者之间的权属关系进一步明晰。主要是在集体、农户层面推行资源资产、农地、宅基地以及建设用地的产权确权颁证工作。

产权的明晰只是前提，资源要素的优化配置才是最终目的。从城乡间最为重要的几种资源要素配置面临的问题看，依然存在着融合发展的壁垒。人的要素方面，进城务工农民工不愿意主动放弃农村户口所承载的集体经济组织的成员权益，城市下乡的人口要实现“非转农”又存在着诸多限制条件。关键障碍是农村户籍同集体经济组织相关收益之间关联。土地要素方面，集体农地、宅基地和经营性建设用地使用权流转虽然都已经一定程度放开，但受规划管理和使用方式的限制，资本和土地要素结合的路径依然受到限制。资金要素方面，由于农村土地的承包权、资格权和使用权抵押存在着抵押权的实现困难，企业和金融机构缺乏进入农村土地市场的积极性。

针对上述问题，城乡融合体制变革的重心要从产权的明晰转向开放，促进城乡生产要素的双向流动。产权的开放包含以下几个方面：一是探索集体经济组织成员权益和农村户籍制度脱钩。农民转变身份进城后依然可以保留农村集体经济组织的相关权益。同时，城市自然人进入乡村工作后，也可以将居民户口所在地迁到农村区域。二是探索由县级政府承担宅基地和经营性建设用地规划、入市和使用方式管理权限，建立适宜乡村生产、生活和生态发展的用地方式。通过编制县域“多规合一”的乡村振兴规划体系，对包括用地规划在内的乡村自然空间进行统一规划。土地利用规划要适应乡村生产、生活和生态发展的需求。对于集体收回的闲置宅基地和废弃公益性建设用地可以转为经营性建设用地后上市，经营性建设用地的用途也可以建立更为灵活的用途管理方式。三是探索集体经济组织股权的开放，包括农户自愿有偿退出集体经济组织权益和农村外主体有条件获得部分集体经济组织权益的路径。对于到农村投资发展的法人主体，要通过集体经济组织的股份化改造和股权开放流动，探索农村外法人主体进入农村集体经济组织的适宜路径。

上述三个层面开放的变革路径，没有改变农村集体所有制，没有改变集体和农户的权益关系，现有农户的权益没有受到损害。可以在保障现有农村集体和农户利益不受损害的同时，促进城市资本、技术和人才等生产要素进入乡村，实现城乡要素的互动和融合。

城乡融合的改革是一次综合性的改革，是对生产要素开放和流动体制的改革，也是产业重构、空间重构和社会重构。产业、空间和社会的重构都是随着生产要素在城乡之间、乡村内部区域间的流动和聚集而发生的。区域城乡要素流动和融合改革做的好，区域内生产要素的集聚效应和生产力布局调整就将加快，区域产业、空间和社会重构就将面临更大的空间，乡村振兴的推动速度就将更快。

改革是时代的主题，更是发展的要求。特别是在新冠肺炎疫情对全球经济发展造成重大影响的特殊情况下，乡村的发展既是中国经济发展最大的战略纵深和空间回旋，又是高质量发展的后发动力和关键支撑。在开放的发展格局下，乡村要打破束缚要素城乡流动的限制，通过开放促进发展。当前，在全面完成脱贫攻坚任务，全面建成小康社会后，乡村振兴也站在了新的历史起点上，城乡融合改革在开放发展新背景下被赋予了更为丰富的内涵。改革永远在路上，改革又将再出发!

(作者贾晋系西南财经大学中国西部经济研究中心副主任、研究员、博导)

来源：中国企业家日报（原标题：农村改革再出发）